朱明哲：司法如何参与气候治理——比较法视角下的观察

 

在面对气候变化时，我国司法机关将继续发挥政策落实型司法的功能，只不过范围将更加广阔、目标将更加明确、手段将更加多样。在我国气候治理已经形成并将长期延续的发展主义语境之下，司法机关必将解决的一个课题就是在不同案件中对宏观经济计划的适用。首先需要明确的是，现有的气候变化政策没有法律约束力，即不能作为法官进行裁判的依据。关于此点，只需要参阅《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》便一目了然。根据该规定，除了法律、法律解释或者司法解释之外，民事审判只能援引行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，行政裁判文书则还可以引用国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章。现有的气候变化政策均由行政机关制定，且就其形式而言均不属于上述可以援引作为裁判依据的规范性文件。但是，否定气候政策的法律拘束力并不意味着它们不能在裁判中发挥作用。实际上，不具备拘束力的规范性文件经法院审查认为合法有效的，可以作为判决说理的依据。所以，真正的问题是如何在判决说理中使用气候政策。笔者已经在本文中指出气候政策在民事裁判中作为合同解释之补充材料的作用，以下仅结合国际经验和其他领域的诉讼实践，分析气候政策的司法适用前景。

 

从国际经验看，气候政策可以作为确定立法中具体规则和概念解释的材料。实际上，目前成功的气候变化诉讼案都建立在更新概念和规则解释之基础上。“Urgenda案”的法官更新了对民法中“照顾义务”的解释，“世纪诉讼”中的行政法官更新了“生态损害”的解释。在这些案件中，《巴黎协定》等不具备法律拘束力的规范都为法官的说理提供了依据。在我国，《民法典》和其他法律也包含着大量的不确定概念，可以通过援引政策加以解释，使得政策目标可以贯彻在民商事审判过程中。在最一般的意义上，《民法典》的11处“公共利益”可以在具体裁判中由气候政策补充。更具体而言，《民法典》第9条中的“节约资源”、第509条中的“浪费资源”、第619条中的“节约资源”和“保护生态环境”都可以通过参照援引气候政策而在个案之中获得具体的含义。《民法典》物权编中各种国家所有权条款、关于相邻关系的规定也可以成为气候政策发挥作用的路径。另外，从最高法发布的环境资源司法白皮书中，可以看到其司法政策是在涉及新能源、环保产业、战略新兴产业的债务纠纷中，以及油气资源开发、清洁能源替代纠纷、绿色信贷纠纷等领域，均需要考虑“双碳”目标的落实。在可预见的未来，我国司法机关可能需要经常依据气候政策更新法律概念和规则。

 

此外，在我国检察公益诉讼实践的展开中，常常可见检察机关用不具拘束力的环境政策作为确定行政机关是否依法履职的依据。笔者于本文中提到的各种能源类法律有大量授权型条款，仅规定了某一行政机关在其管理领域内的权能，却没有规定具体履职的方式，更没有规定存在履职瑕疵时的法律责任。这种“不完全法条”在环境法律文中比比皆是。面对这种不完美，检察机关在监督政府履职时往往转向各种政策性文件。如被最高人民检察院选为典型案例的磁湖案中，湖北省黄石市西塞山区人民检察院根据黄石市政府文件《关于调整相对集中行政处罚权范围的通知》和《黄石市控制和查处违法建筑事实办法（施行）》的规定，认为黄石市下陆区城市管理局未履行查处违法建筑的职责。类似的案件屡见不鲜，甚至可以说以“法律原则+地方政策”的方式确定行政部门的法定职责已经成了诉前程序的标准方法。虽然笔者于本文中已经强调我国气候政策的发展主义路径使得气候变化往往属于宏观经济政策或产业政策处理的领域，但这并不意味着检察机关不能在环境公益诉讼中使用这些政策。

 

除此之外，各项政策还可以在判决中发挥价值引领功能，行政机关也可以援引各种计划和路线图用来说明行政行为的合法性。目前这些适用场景尚有待进一步发掘，说明气候政策的司法适用仍是一个潜力巨大的领域。

 

结语

 

讨论中国司法如何参与气候治理无需纠结于“中国是否有气候变化诉讼”这样的定义问题。无论学者承认与否，我国法院都已经对积极应对气候变化、深入推进低碳转型等国家政策有所了解，并在主动适用国家的气候变化政策裁判案件。这些案件大部分都是各类民事纠纷、特别是合同纠纷。在这些案件中，当事人未必真的有应对气候变化的主观意愿。然而，就是在这些不起眼的日常私人争议中，我国司法机关把全球气候治理的宏大目标落实到了社会生活的神经末梢。在这个意义上，我国司法在更新对法律规范之既有解释时并不只是回应社会变革，更是努力在国家政策的指导下推动社会变革。

 

比较法的运用将有助于人们一方面认识到我国实践的独特之处，另一方面从域外经验中获得一些启发。气候变化诉讼的全球趋势也体现出了明显的从自治型法向回应型法转向的态势。从我们已经耳熟能详的“马萨诸塞州诉联邦环保署案”和“Urgenda案”到“世纪诉讼”乃至尚未最后一锤定音的“壳牌案”，各国法官都在面对策略性气候变化诉讼时超越了中立裁判者的角色，转而采取政策决定的举动以回应社会对更积极气候政策的要求。法院为辩诉双方提供了平等和公开的交流机会，法官职业素养也保证了变革在法律的框架内发生、以法律的形式得到确认。正因为如此，司法在气候法治的塑造中扮演了重要的角色。这种高风险司法对法官的论证工作提出了更高的要求。在法律渊源方面，各国法官打破了国际法与国内法、公法与私法的界限，试图通过多种渊源的扩展说明为何规范变迁的时机已经成熟。我国法院在通过调整社会关系实现国家治理目标的过程中可以对此有所借鉴。毕竟，让法官得以确认治理目标的政策文件大部分都不具备法律约束力，却不妨作为判决说理的材料。法官可以使用这些政策来补充对于合同和法律的解释，检察机关也可以尝试在检察公益诉讼的诉前程序中监督政府对这些政策的执行。