朱明哲：司法如何参与气候治理——比较法视角下的观察

 

在国际法层面，气候变化是一种“人类共同关切”，然而各国在应对这一关切时，至少出现了三种不同的路径。欧洲国家倾向于将其理解为环境问题，美国倾向于从经济角度来看待它，许多发展中国家则将气候政治理解为“更大的历史和经济不公正模式的一部分”。中国的气候治理依赖于一种发展主义路径。它把制定和实施气候政策的权力交给了管理工业事务的政府部门，并允许它们通过使用宏观经济措施来实现气候目标，以改变产业和能源结构。

 

首先，这种路径在我国与气候变化相关的法律框架中得到体现：迄今为止，适用的规范主要涉及工业部门，分散在《节约能源法》《循环经济促进法》《可再生能源法》《电力法》《清洁生产促进法》《大气污染防治法》中。这些法律确定了规范性框架，在此框架内可以开展各种减缓措施，并在很大程度上决定我国气候政策的范围。

 

其次，从历史角度看，我国的气候政策一直由宏观经济部门主导。在中国气候治理的初期，相关问题确实属于国务院国家环境保护委员会的范畴。然而，从1988年到1998年，同时也是国家科学技术委员会主席的宋健主持着国家环境保护委员会。1989年3月17日，国家气象局副局长骆继宾提交了第一份与气候变化有关的报告，该报告广泛汇报了全球变暖的科学证据、其后果和影响、温室气体和臭氧层、国际关切、IPCC的形成以及一些政策建议。11个月后，国家气候变化协调小组成立，以协调不同部委的行动。其中，负责准备召开国际气候会议的第四工作组由外交部、科技委、能源部、交通部、农业部、林业局、国家气象局、环境保护局和国家海洋局的工作人员组成。可见，政府此时已经意识到气候治理不只是一个科学问题，更是一个政治问题，需要在管理工业部门的各部委之间进行协调。1998年的国务院机构改革中，国家气候变化对策协调小组取代了国家气候变化协调小组，上级管理部门也变成了国家发改委的前身国家发展计划委员会（计委）。2003年的机构改革把计委改为国家发改委，并授权由其领导的国家气候变化对策协调小组协调15个部委的行动。2007年，国务院成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，由总理兼任组长，小组办公室设在国家发改委。次年，应对气候变化司在国家发改委成立。虽然国家应对气候变化及节能减排工作领导小组和应对气候变化司自2018年起转由生态环境部管理，但国家发改委的影响力将继续存在，因为气候变化作为一个需要包括交通、农业、财政、住建、工信等各部门协力的领域，发改委的宏观调控政策可以发挥较为明显的协同作用。

 

理解气候治理的发展路径对于我国气候变化诉讼的展开有着重要的意义。

 

首先，这种路径的特点决定气候问题是一个宏观经济和产业问题。防止大气污染可以有助于减少温室气体的排放，但无法把温室气体解释为污染物。《大气污染防治法》第2条第2款授权政权加强“对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治……对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”的机制。该条款的字面解释表明，法律把空气污染物和温室气体当作两个不同的领域，适用于前者的规范并不必然能用来规制后者。同样，就算有朝一日复数意义的“环境权”进入了我国法律体系，恐怕“享有稳定气候”也无法成为其中的子项。在此意义上，不但在国际环境法学界讨论热烈的“权利转向”不会在我国出现，而且以气候变化侵权作为抓手的诉讼也很难成立。

 

其次，发展路径还意味着气候变化政策会大量以不具备法律约束力的宏观调控政策的形式如规划、路线图、行动方案等面世。只需要对我国的气候变化政策做一个概览就可以看到，虽然行政机关和各级人大在气候治理方面有权制定各种具有法律约束力的规范，但真正有约束力的规范少之又少，仅有山西和宁夏制定了地方性法规。如果说地方立法缺位尚属有情可原，行政规范的缺位则更能说明问题。《立法法》第65条规定国务院可以就《宪法》第89条所列举的事项制定行政法规，《宪法》第89条第6款则规定国务院行使“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，所以国务院完全可以通过行政法规规制气候变化应对。相比之下，各种没有规范强制力的政策比比皆是，从《国家气候变化纲要》《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》《国家应对气候变化规划（2014-2020）》，一直到“十二五”计划、“十三五”计划配套的各种温控和节能工作方案。只要发展路径延续，这种“通过计划治理”的现象就会持续存在，我国气候变化诉讼的一个重要挑战也将表现为如何适用这些气候政策。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m