世界能否在气候变化议题中积聚信任与共识——兼论中美欧气候合作重要性和前景

 

中国在2020年9月第七十五届联合国大会一般性辩论上明确提出二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，即碳达峰碳中和目标。中国宣布力争在2030年前实现碳达峰并不令人感到意外，虽然新承诺比此前承诺的2030年碳达峰需要付出更多的努力。不过，中国宣布2060年前实现碳中和目标是非预期的。中国作出碳中和承诺不是出于外部国际压力，也不像有些国家的承诺取决于其他国家的承诺，完全是中国主动而为。这也就是为什么2020年中央经济工作会议把“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年的八项重点任务之一，而不是作为具体内容列在某一任务之下。这说明党和国家深刻认识到这一工作任务的重要性，迫切需要有关部门和机构突出工作重点，做宣传、做推动，让全社会尽快意识到中国作出这一承诺的严肃性和紧迫性（张中祥，2021）。

 

中国碳中和的承诺对全球温控有不可忽视的影响。根据预测，中国如果兑现巴黎峰会后的新承诺，就可以把全球的温度再降低0.3摄氏度（Chen et al, 2021），这将极大助力把全球温升控制在2摄氏度以内的巴黎峰会气候目标，对于全球温控而言，没有任何一个国家会带来像中国这样大的影响。同时，中国碳中和的承诺对中国本身的影响也不容小觑。在2015年6月中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交的应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》中，仅提出了到2030年的行动目标——二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰。在此之后，中国的碳排放其实有很多条路径可走。但有了碳中和承诺，即意味着碳达峰后30年内要实现温室气体净零排放。发达国家基本上是承诺2050年实现碳中和。欧美承诺实现从碳达峰到碳中和之间有45年～60年时间。中国承诺实现从碳达峰到碳中和之间只有30年左右，这大大约束了中国2030年后的碳排放路径，而且中国的绝对排放量是没有任何国家可比的。因此，碳达峰后中国的年减排将远超发达国家减排的速度和力度。

 

近年来，中国积极稳妥推进碳达峰碳中和，切实迅速地把气候承诺转化为实施和行动，逐步建立起“1＋N”政策体系，发挥中央层面系统谋划总体部署的统领作用，制定能源、工业、交通、新型基础设施、建筑等重点行业和领域碳达峰的实施方案和保障体系，明确了相关各经济部门的转型方向和路径，从而使各地区达到因地施策、有序达峰的目标。

 

碳达峰在全国的布局、目标的分解和政策实施层面应依据经济基础和碳排放情况进行差异化安排，充分体现区域差异，压实地方主体责任，推进各地区有序达峰；同时，鼓励经济发达和有条件的地方率先达峰，为推进国家整体碳达峰承担更多责任。只有这样，才能为全国范围的碳达峰创造有利条件。

 

这意味着在保证2030年前碳达峰的前提下，中国具备不同发展条件的不同区域在碳达峰时间点上可以稍有差别，比如西部地区由于经济起步比较晚，国家必须给他们多留出一定的碳空间，允许其晚一点达峰。这关系到从政策制定和实施层面如何处理经济增长与碳中和碳达峰目标的关系，即实现碳达峰碳中和不能影响经济社会发展全局基本点。将其放之全球气候变化谈判中各国承诺的角度看，这就如同在国际气候变化谈判中，各个国家发展的阶段不同、水平不同，实施共同但有区别的责任，发达国家要承担更多的减排责任，发展中国家承担与自己发展水平相适应的责任，同时发达国家要给发展中国家提供资金技术方面的援助一样。

 

实现碳中和碳达峰目标要求中国经济和能源结构以前所未有的力度向低碳化无碳化深度调整。近年来，中国扎实开展“碳达峰十大行动”，积极朝着这个方向和目标努力。据2024年2月国家统计局发布的《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》，煤炭消费占能源消费比重进一步下降，2023年煤炭消费量占比下降到55.3%，2023年中国可再生能源发电装机规模历史性超过火电，水电、风电和太阳能发电装机占比提高到50.4%，超过火电装机占比的47.6%，全年可再生能源新增装机超过全球一半，提前实现了中国“十四五”规划提出的可再生能源发电装机比重到2025年底达到50%以上的目标。2023年新能源汽车产量944.3万辆，新能源汽车销量占全球比重超过60%；电动汽车、锂电池、光伏产品“新三样”出口增长近30%，不仅为中国也为世界节能减排低碳绿色转型作出了积极贡献。

 

实现碳达峰碳中和目标需要巨量投资，迫切需要加快推进绿色金融和全国碳排放交易市场建设，引导资源合理配置，撬动资源向绿色低碳项目倾斜，推动绿色低碳发展。2011年中国在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等七个省市启动碳排放交易试点，2021年7月16日，全国碳市场开市，首批纳入电力行业2162家重点排放单位。总体来说，自全国碳市场运营以来，碳价并未出现大幅涨落，呈现出以大宗协议交易为主、履约驱动和市场流动性明显不足的特点。截至2023年底，全国碳排放权交易市场累计成交量达到4.4亿吨，成交额约249亿元。至此，全国碳排放权交易市场已经顺利完成了2019年～2020年和2021年、2022年两个履约周期，按履约量计，两个周期履约完成率超过99%，实现了预期的建设目标。

 

在确保平稳规范运行的基础上，中国应加快扩大碳市场的参与行业和主体范围，优先考虑那些碳排放量大、数据容易核查核实、碳配额也容易分配的行业。外部环境也是确定碳市场扩容优先顺序的考虑因素，从减少欧盟碳边境调节机制影响的角度，可把欧盟碳边境调节机制覆盖的行业作为优先考虑的部门。结合这三点，全国碳市场扩容应优先纳入电解铝、钢铁和水泥行业，加上已纳入全国碳市场的电力行业，这样就将大约全国碳排放总量的75%纳入了全国碳市场。同时，要力争在“十五五”结束前使全国碳市场覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行业。与此同时，要逐步增加交易品种，逐步推出碳金融衍生品，探索引入个人和机构投资者入市进行交易，助力提升市场流动性，最大化地发挥碳价格的激励作用，促进实现全社会绿色低碳转型，实现高质量经济发展，确保以最低的成本实现碳达峰碳中和目标。

 

不难看出，中国在落实气候变化中长期目标减排行动上做了大量工作。但中国在兑现短期节能减排目标方面相对滞后。中国承诺在“十四五”期间单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%。但根据国家统计局公布的2021年、2022年和2023年国民经济和社会发展统计公报，这三年全年全国万元国内生产总值能耗比上年分别下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021年和2022年全国万元国内生产总值二氧化碳排放分别下降了3.8%和0.8%，2023年全国万元国内生产总值二氧化碳排放与上年持平。这意味着三年总的单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别只降低了3.28%和4.56%，这与上述“十四五”规划的单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放减少目标相去甚远。前三年完成了五年规划任务的约25%，下面两年要完成约75%才能完成既定目标。

 

根据《2024年政府工作报告》，2024年的目标是单位国内生产总值能耗降低2.5%左右，意味着到2024年底，如果兑现了2024年的预期目标，因2020年至2024年中国能源强度仅下降5.69%左右，2025年则要完成五年任务的58%，几乎是不可能的。这也意味着，自国家“十一五”规划首次把单位GDP能耗强度作为约束性指标以来，继“十一五”和“十三五”两个五年规划中提出的约束性节能目标没有完成之后，中国可能第三次无法实现五年规划节能目标。按照上述2024年国家的节能目标，再考虑增加几个百分点的清洁能源渗透，要完成“十四五”规划的单位国内生产总值二氧化碳排放减少目标同样面临严峻挑战，如此一来中国将可能首次无法完成五年规划的碳强度目标。

 

偏离2025年节能和气候目标与这几年中国煤炭消费量和新建煤电项目的增速加快有关，尽管中国清洁能源投资已连续13年领跑世界。2024年3月1日，国际能源署（IEA）发布的《2023年碳排放报告》指出，2023年全球二氧化碳排放量达到了374亿吨的新高，中国的二氧化碳排放量达到126亿吨，占全球二氧化碳排放总量的35%。中国的二氧化碳排放量是美国的两倍多，比美国、印度、欧盟和日本等四大经济体加总的排放量还多。从人均排放量看，发达经济体的人均碳排放量仍然相对较高，2023年比全球平均水平高出约70%。印度的人均排放量仍不到全球平均水平的一半，约为2吨。欧盟的人均排放量大幅下降，目前仅比全球平均水平高15%左右，比中国低40%左右。中国的人均排放量在2020年已超过发达经济体，目前比发达经济体高出15%；2023年中国的人均排放量首次超过日本，尽管仍比美国低三分之一（IEA, 2024）（见图2）。

 

2021年8月联合国IPCC第6次评估报告新的结果发布后，应对全球气候变化的紧迫性比巴黎峰会时进一步增强。事实上，自2018年《巴黎协定》一揽子实施细则达成后，西方发达国家和部分发展中国家一直强调全球各国减排承诺目标力度不足，要求目前排放量大的国家进一步提高减排目标。根据全球盘点，现在又开启了新一轮国家自主贡献目标承诺。在这样的背景下，无论是排放绝对量和增长速度，还是人均排放量，中国在新一轮气候谈判中都会面临较大压力——中国作出的承诺、采取的行动和落实情况都会成为关注重点。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m