世界能否在气候变化议题中积聚信任与共识——兼论中美欧气候合作重要性和前景

 

自2013年以来，欧盟及其成员国（英国脱钩之后不再计入）资助发展中国家减少温室气体排放和适应气候变化影响的资金几乎增加了两倍，从2013年的96亿欧元增加到2022年的285亿欧元（见图1）。

 

虽然欧盟率先承诺雄心勃勃的气候目标，也率先建立全球碳市场并推动欧盟以最低成本实现降低排放，然而，即便对于欧盟而言，气候转型也并非易事。当前欧盟兑现碳中和承诺变得越来越困难，因为这要求欧盟率先把温室气体排放减到零，这对技术突破及突破速度均有很高的要求，然而技术突破及突破速度能否赶上承诺时间需求尚存疑问。与此同时，美国气候变化政策反复不定，还面临倒退的可能，这进一步增加了技术突破和降低新技术成本的困难。在此过程中，欧盟认为自身面临来自高额补贴的外国参与者的竞争，受到美国《通货膨胀削减法案》的巨额补贴的冲击，同时其指责全球市场充斥的中国电动汽车的价格被巨额的国家补贴人为压低，这对欧盟电动汽车制造商不公平。对此，欧盟委员会主席冯德莱恩于2023年9月宣布对来自中国的电动汽车展开反补贴调查。近年来，欧盟经济复苏缓慢，乌克兰危机又进一步推高了能源价格和通货膨胀，企业和大众要承担更高的用能成本，甚至不得不减少对能源的正常使用。欧盟企业抱怨脱碳和绿色转型对社会、经济造成负面影响，认为欧盟气候立法让欧洲工业承受了不必要的负担，让欧盟经济“跛脚”。荷兰、德国、法国等国的农民更是掀起一波从农村包围城市、针对欧盟没有充分考虑向“净零排放”的公正过渡而强行推动“净零排放”的不满与愤怒，抗议活动蔓延到布鲁塞尔、柏林和巴黎街头。欧盟气候变化目标面临前所未有的挑战，根据形势、技术发展和客观现实的变化，欧盟相关部门和企业对气候变化上的表述及政策作出相应调整。一些媒体报道中出现了德国将取消2035年碳中和目标、以强调增强欧盟制造竞争力取代“气候转型”的低碳施政路线的大转向等消息，把欧盟老牌车企调整电动汽车销售目标解读为欧盟放弃电动汽车。在此大背景下，讨论碳达峰碳中和也被解读为“还在天真地相信欧盟提倡的碳中和”。

 

客观上讲，在严峻的经济形势下政府和公众或许更倾向于听到稀释落实碳达峰碳中和政策的声音。乌克兰危机坚定了欧盟摆脱对俄罗斯能源依赖的决心，再加上2050年实现碳中和的承诺，坚定了欧盟加快发展新能源的计划。

 

这里需要说明的是，德国碳中和目标的时间并非2035年，因此也就不存在取消2035年碳中和目标这回事。乌克兰危机爆发初期，即使在德国因进口俄罗斯天然气大幅缩减而被迫寻求短期解决办法时（比如德国向卡塔尔等国寻求解决办法），其仍在考虑中长期目标对能源结构的约束，并没有显示出在低碳能源转型方面倒退的迹象。乌克兰危机爆发后，欧盟宣布对俄罗斯实行制裁，德国的天然气供应面临非常大的压力。德国短期增加煤炭和煤电供应，一方面是弥补进口俄罗斯天然气大幅减少造成的能源短缺，另一方面也有省下一部分天然气供民众冬天供暖使用的考量，但从中长期看，其只会进一步提高新能源的目标。2023年10月9日，欧盟理事会通过《可再生能源指令修正案》，要求欧盟在2030年前将可再生能源在最终能源消费总量中所占的份额从32%提高至45%，加快新能源的使用。

 

部分欧美老牌车企近期调整电动汽车销售目标，并非意在放弃电动汽车。以奔驰为例，奔驰宣布放弃2030年100%销售纯电动汽车，将其调整为2030年实现电动汽车销售占比50%。新目标相比之前的目标降低了一半，但考虑到2023年奔驰的电动汽车销量只占所售车辆的大约11%，即使把混合动力汽车也纳入计算，这一比例也才提升到了19%，到2030年电动汽车销量占比50%并不是一个保守的目标，只能说以前的目标过于激进。近年来，虽然许多车企都在积极拥抱电动汽车转型，均发布了较为积极的电动化转型计划，但实现盈利的车企只有特斯拉、比亚迪、理想三家。相比于仍然能够为其带来规模和利润的传统燃油车，跨国车企电动汽车业务所能带来的贡献并没有想象中高。

 

考虑到欧美跨国车企燃油车仍能实现可观的利润，维持燃油车业务更有性价比。当前距离欧盟要求的2035年欧盟市场内禁售燃油车还有一段时间，目前电动汽车与同级别的燃油车相比，在售价、竞争力方面并不突出，加之欧盟充电基础设施建设仍较为缓慢，消费者也需要更长时间适应，欧盟还没有做好全面转向电动车的准备。因此，欧盟车企适当放缓电动汽车的开发和投入节奏，放弃了之前不切实际的目标，但车企的研发投入仍将继续向电动化、智能化方向倾斜。从这一方面看，其与中国（石油消费70%以上依赖进口，国内燃油车发动机、变速箱、底盘三大件技术相比欧洲、日本跨国车企还存在差距）迫切需要发展电动汽车以摆脱对石油资源的依赖同时推动环境改善的情况是不同的。

 

不过，民众的担忧说明气候转型不能舍弃能源和经济发展的转型，欧盟在制定和落实雄心勃勃的气候目标的同时，应确保经济上可行、成本可控，实现有序过渡，保护欧盟产业和企业免受不公平竞争。

 

首先，欧盟推出了一系列增强本土清洁技术制造能力和竞争力、加快向未来清洁经济的过渡的计划。2020年5月欧盟推出了规模达7500亿欧元的“欧盟新生代”（Next Generation EU）复苏计划，旨在建设一个更绿色、更包容、数字化、可持续发展的欧洲，其中至少30%的资金用于应对气候变化。2022年5月欧盟通过“REPowerEU”的能源计划，将在“适应55”一揽子计划基础上，从现在到2027年额外投资2100亿欧元，从节能、能源供应多样化、加速推广可再生能源三方面减少终端部门化石燃料消费，快速推动欧洲清洁能源转型，构建更具弹性的能源系统，尽快摆脱对俄罗斯化石燃料的依赖。2023年3月，欧委会发布了《净零工业法案》和《关键原材料法案》，两部法案都将欧洲本土制造能力作为核心，以增强清洁技术工业的欧洲制造能力和原材料供应链韧性。2022年8月美国发布的《通货膨胀削减法案》，引发了欧盟对欧洲绿色产业外迁的担忧，《净零工业法案》旨在建立创新和扩大净零技术制造能力的措施框架，提高净零技术产业基础竞争力，主要考虑对标美国的《通货膨胀削减法案》，防止本土清洁制造业流失；而《关键原材料法案》旨在确保欧盟获得安全、多样化、可负担和可持续的关键原材料供应。《净零工业法案》提出，到2030年欧盟战略性净零技术制造能力须至少满足欧盟40%的年度预期需求，支持光伏和光热、陆上和海上可再生能源、电池和储能技术、热泵和地热能、电解槽和燃料电池、沼气／生物甲烷技术、碳捕集与封存技术（CCS）、电网技术等八项战略性净零技术的终端产品、组件及核心上游部件制造。到2030年，风能、光伏、热泵、电池、电解槽目标产能分别至少达到36GW／年、24GW／年、31GW／年、549GWh／年、22GW／年，分别是现有产能的2.7倍、24倍、2.2倍、7.3倍、9.6倍，2030年CCS技术产能目标5000万吨／年。为达到上述6项技术的产能，欧盟预计总投资需求约为923.5亿欧元（见表1）。

 

欧盟在通过推进EU ETS以最低成本实现欧盟雄心勃勃的气候目标的同时，实施碳边境调节机制（CBAM）法案进一步保护欧盟企业免受不公平竞争。从2023年10月开始实施的CBAM法案，旨在保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁，并提升欧盟以外国家的气候雄心。首批纳入欧盟CBAM的行业包括电力、钢铁、水泥、化肥和铝，并扩展到氢气在特定条件下的间接排放。在2023年10月1日至2025年的过渡期内，欧盟进口商仅需履行报告义务，每年提交进口产品碳排放数据，不需要购买欧盟碳排放体系的配额，来履行清缴义务。从2026年起，CBAM将进入实质性实施阶段，与欧盟有贸易往来的国家若没有达到与欧盟减排相当的要求，欧盟将对这些国家的进口商品征收碳关税。欧盟进口商必须为产品购买CBAM凭证，该凭证价格将与欧盟碳市场前一周的均价挂钩。与此同时，欧盟ETS获得的免费排放配额，从2026年开始减少，到2034年完全取消，这个完全取消时间早于欧委会提出的2035年，晚于之前欧洲议会提出的2032年。

 

不过，既然CBAM机制是作为解决欧盟碳排放交易体系中碳泄漏风险的替代措施，欧盟就不能在对欧盟外的企业征收碳关税的同时对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额，对欧盟企业提供双重保护。仅CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，就与世贸组织（WTO）条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。欧盟CBAM从2026年开始逐步降低工业部门的免费配额直至2034年完全取消免费配额，只是降低“歧视程度”，但并没有根本解决WTO“同类产品”差别待遇的问题。

 

欧盟也在重新审视和调整不切实际、过于激进的政策，其在核能政策方面的调整具有代表性。核电是能够在实现大规模减碳的同时具有经济竞争力的能源供应方式，但核电是否归类为绿色能源备受争议（2024年两会期间，多位全国政协委员向大会提交了《关于将核电纳入我国绿色电力体系的提案》，推动核能全面纳入中国绿色低碳政策体系），这关系到其在能源低碳化转型中的作用。近年来，欧洲环保思潮兴起，一些激进环保组织声称用核能减碳是一种“洗绿”，特别是2011年日本福岛核事故后，反对发展核电的声音在欧洲逐渐占据主流，在很长一段时间内一些国家对于新建核电站施加了各种限制，法国、德国等欧盟国家提出了提前关闭现有核电站、不再新建核电站的计划。比如，德国决定在2022年之前关闭所有核电站；2015年，法国国民议会投票决定，到2025年把核电占法国电力供应比从75%下降至50%。受这类激进政策逐渐加码的影响，法国核电发电总量大跌，2022年法国从欧洲重要的电力出口国变成了电力进口国。对于物价普涨，法国民众普遍将其归因于电力短缺、电价大涨，政府对核电的态度因此出现逆转，回归了支持核电的传统。在迪拜举行的COP28大会上达成的《三倍核能宣言》提出，共同努力推进到2050年将全球核能容量增加至2020年的两倍，达到目前装机容量三倍的目标。如同比利时、荷兰、芬兰等欧盟11国向核电发放了欧盟来源担保证书（Guarantees of Origins，简称GO证书），用于向终端消费者证明所用电力的绿色属性，法国也在投资指南中将核电归类为绿色能源。2024年1月，法国公布了一项旨在定义法国气候行动目标和优先事项的《能源主权法案》草案，对核能作出了详细规划，删除了太阳能、风能等可再生能源承诺和发展目标，被解读为法国不再将风电、光伏作为实现能源转型的主力能源，回归法国依赖核电的能源生产结构。法国对核电在能源转型中的作用的理性回归不仅对欧盟，而且对全球放弃政治正确但不合国情的应对气候变化的激进政策都具有重要参考意义。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ