世界能否在气候变化议题中积聚信任与共识——兼论中美欧气候合作重要性和前景

 

2023年12月13日，198个缔约方代表通过“全球盘点”达成“阿联酋共识”，提出将1.5摄氏度的升温目标控制在可实现的范围内。但把温升控制在1.5摄氏度，需要大幅度减少矿物燃料消耗，需要能源和经济深度转型，以实现温室气体净零排放。

 

这种能源转型本应该无争议，但其实在联合国气候变化大会上，尤其在2021年在英国格拉斯哥举行的COP26和2023年在迪拜举行的COP28上，该议题争议非常大，存在强烈分歧。

 

究其原因，一是因为发展阶段和国情不同。在COP26进行到闭幕式要通过大会决议阶段，印度表示不同意淘汰煤电，认为根据印度的发展情况，实现不了淘汰煤电，这导致会议延迟闭幕。在会议僵持情况下，印度提出把淘汰（phase out）煤电改成削减（phase down）煤电，决议才得以通过。在COP28上，发达经济体如欧盟提议淘汰未做减排的（unabated）化石燃料，但提议遭到沙特、印度为代表的发展中国家的强烈反对。历经十多天激烈谈判后，缔约方最终达成了首个摆脱化石燃料的气候协议“阿联酋共识”，最终协议不再要求“逐步淘汰”化石燃料，而是呼吁各国以公正、有序、公平的方式迅速推进能源系统转型、摆脱化石燃料。虽然这与“逐步淘汰”还有差距，但这是有史以来第一次在联合国最终协议中使用了关于化石燃料的措辞，毕竟之前的联合国气候变化大会协议文本从未提到减少石油和天然气的使用。

 

二是缺乏资金。“阿联酋共识”提出在能源系统中实现远离化石燃料，到2030年实现将可再生能源的发电能力增加两倍、能源效率提高一倍的目标。没人否认能源转型的意义，但这需要巨量投资。根据IEA2023年6月发布的《2023年世界能源投资》报告（IEA, 2023a），2023年全球能源投资大约2.8万亿美元，其中超过1.7万亿美元投资于全球清洁能源。根据IEA2023年11月发布的《净零转型中的石油和天然气行业》报告（IEA, 2023b），到2030年，油气行业需要将50%的资本支出投资于清洁能源项目，才能实现《巴黎协定》要求将温度上升控制在1.5摄氏度以内的目标。但2022年该行业只有约2.5%的资本支出用于清洁能源。巨量的投资需求和支出项目方向颠覆性的变化，对发达经济体而言都很难做到，更何况是发展中国家。

 

事实上，发展中国家，尤其是最不发达的国家，长期缺乏资金，一直被要求为应对全球气候变化作出贡献但得不到相应支持。2009年时，发达国家曾承诺至2020年间，每年向发展中国家提供1000亿美元资金，用于适应和减缓气候变化。根据2023年11月联合国UNEP发布的《2023年适应差距报告》，发展中国家如果要在2022年～2030年完成国家自主贡献和国家适应计划（NAPs），每年仅适应资金预计就需要2150亿美元～3870亿美元（UNEP, 2023）。

 

可见，发达国家承诺的每年1000亿美元的气候资金都满足不了气候适应融资。虽然公共气候资金主要来源多边开发银行（MDBs）近年来提高了对中低收入国家的气候资金支持，2022年MDBs对低收入和中等收入国家提供了609亿美元气候资金（European Investment Bank, 2023），但发达国家仍未兑现这一资金承诺，到2021年仍存在104亿美元的资金缺口。此外，这一专项融资大部分用于气候减缓项目（即用于减少碳排放的支持资金），发展中国家需要的气候适应融资（即帮助适应全球或区域气候变化的支持资金）占比并不高，2021年提供给发展中国家的多边和双边适应资金仅213亿美元（该资金从2018年的148亿美元增加到2020年的252亿美元），即使发达国家能兑现在2021年COP26会议上的承诺，2025年将适应资金在2019年基础上翻一番，那也才大约400亿美元，与每年2150亿美元～3870亿美元适应资金的需求，仍存在1750亿美元～3470亿美元的断崖式缺口。因此，无论从上述总量还是占比看，发达国家对发展中国家提供的气候适应融资都需要大幅提高。

 

在相继作出减碳和能源转型承诺后，主要经济体如何协同、有力地执行自身承诺，同时动员和兑现对发展中国家的气候资金承诺，切实回应发展中国家对其发展和经济转向清洁能源成本的担忧，成为决定全球气候治理实现共同目标的关键。中国作为最大的发展中国家，在根据本身发展水平对其他发展中国家提供支持的基础上，应继续帮助发展中国家争取利益。事实上，中国深深理解发展中国家被要求为全球努力作出贡献但得不到相应支持的困扰和担忧，一直积极在全球治理框架内帮助发展中国家争取发达国家气候融资和技术支持，与其他缔约方协调、推进联合国气候变化大会议程中所有与资金有关的进程，以确保1000亿美元气候资金承诺得以履行，并在发达国家2025年后新的集体量化气候资金承诺上取得进展，为发展中国家争取更大的发展空间。

 

结语与建议

 

近年来，中美欧在一些重大地缘政治、外交、经济和技术议题上存在严重分歧，相互之间缺乏信任。不过，气候变化是其少有的共同关注的议题。究其原因，除了IPCC基于科学研究提出了应对气候变化的紧迫性外，这与中美欧领导人高度重视，以及中国积极推进绿色低碳发展是密不可分的。正是源于气候变化议题对于主要经济体重要性的高度重叠，以及不断地沟通交流对话，才促成了2015年《巴黎协定》、2018年《巴黎协定》一揽子实施细则和2023年摆脱化石燃料的“阿联酋共识”。而且，气候变化议题也是中美两国沟通交流，打破政治、外交僵局的一个重要渠道。

 

不过，即使如此，根据联合国发布的首次全球盘点报告，按照目前各个国家的自主贡献目标和落实情况，很难如期实现《巴黎协定》设定的温控目标，而且实现将全球升温幅度控制在1.5摄氏度之内目标的时间窗口正在“迅速关闭”。各国能否结合全球盘点成果，利用制定新一轮国家自主贡献承诺的节点，把全球温室气体排放控制到与能实现的理想温控目标相一致，大的经济体，尤其是美国、欧盟、中国的行动和承诺以及对其他发展中国家所关切的资源、技术、能力建设等方面的支持，至关重要。

 

这将考验之前主要经济体建立的信任、达成的共识。在气候变化议题中积聚信任与共识并不是理所当然的事情。事实上，随着支持积极应对气候变化力量和经济情况发生变化，各经济体将面临新的考验。首先，这取决于这些经济体是否能做好各自的事情，包括是否采取政策与行动落实已有的承诺，是否能按计划完成。依据本文分析，三大经济体的气候行动与各自的气候承诺都还有距离，而且，这种担忧可能增强。乌克兰危机，巴以冲突，欧盟经济复苏缓慢、2024年及以后欧盟政治版图的不确定性，反对《巴黎协定》并在任内命令美国撤出该协定的特朗普有可能在2024年11月举行的美国大选后胜出重返白宫，这些都在影响欧美政党、议会和社会支持积极应对气候变化力量的平衡。种种迹象显示，欧美应对气候变化的行动有可能减缓，甚至倒退。欧美不能兑现已有对发展中国家应对气候变化的资金承诺，发展中国家就不可能兑现各自的减排承诺，在新一轮承诺中也不可能作出更严苛的国家自主贡献承诺。中国企业经营和稳定就业仍面临不少困难，严苛的节能减排目标又给企业增加了额外成本，中国在实现十四五规划节能目标和单位国内生产总值二氧化碳排放减少目标方面面临严峻挑战。

 

目前，无论在排放绝对量、增长速度还是人均排放量上，中国在新一轮气候谈判中都会面临较大压力。美欧会以“科学不容谈判”为由，聚焦中国的二氧化碳排放量绝对量和增长速度，渲染中国减排承诺目标和落实力度不足，试图迫使中国进一步提高减排目标。作为全球最大的气候融资公共资金提供方，欧盟会继续要求世界最大排放国、第二大经济体贡献更多气候融资份额。从各国开启确立新一轮的国家自主贡献承诺起，中国的承诺、采取的行动和落实情况都会成为关注重点。如何把握节奏，在气候峰会上达成与中国的国情、国力、发展和技术水平相适应，同时为主要经济大国接受的共识和义务，将考验中国的政治和外交智慧。

 

在缔约方致力谈判新一轮国家自主贡献承诺时，应通过激励机制鼓励更多参与和行动，促成雄心勃勃的行动；采取胁迫的方式可能导致事倍功半，尤其要避免单方面采取诸如欧盟碳排放边境调节机制这样的胁迫措施。单就CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，其就与WTO条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。而且，虽然欧盟CBAM在某种程度上可能会推动全球范围内的低碳转型和国际贸易的绿色化，但其机制实质上是通过对进口产品隐含的碳排放进行定价的方式，将欧盟ETS扩展到世界其他地区，有强迫不同发展水平和能力的国家执行统一的碳价之嫌。而碳价一定程度反映本地区的减排成本及配额供需关系。无论从碳减排成本还是从社会成本角度看，发展中国家的碳价比发达国家低都是合理的。从这点上讲，欧盟CBAM机制不是一个好的开端。不过，考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影响广泛的碳价政策，欧盟、美国和中国应与国际社会一道，基于科学和实事求是的原则，就CBAM的碳核算边界和方法、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机、各国相关体系、流程和排放因子等关键参数互认等议题加强对话与协调，制定出能被广泛接受的应对竞争力和碳泄漏顾虑的政策或指南，避免单方面采取碳排放边境调节措施可能带来的冲突。另外，即使实施，在欧盟CBAM从2026年开始逐步降低工业部门的免费配额直至2034年完全取消免费配额这段过渡期内，对进口产品的排放量全部征收碳关税是不公平的，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。

 

任何国家都不能将资源作为政治武器，这样做害人也不利己，应禁止对非军事用途的新能源技术和关键矿物质进出口加以限制。要兼顾本土产能和进口多样化，考虑一国主导特定技术或矿物供应链可能带来的脆弱性，即使对单一进口来源设限，但对来自单一第三国的比例上限设定也要合理，开始不宜过低，以免供需不匹配导致成本上升和供应短缺。而且，对非军事用途技术和关键矿物提供的优惠政策，应一视同仁，不应歧视外国生产商，避免减缓甚至阻碍能源向低碳化无碳化转型、迟滞实现全球共同气候目标的步伐。

 

气候变化国际谈判历史反复证明，相互指责无济于事，合作与妥协是唯一通向达成共识之道。中美之间有效合作，对达成《巴黎协定》、“阿联酋共识”发挥了重要作用，两国在能源转型、新一轮国家自主贡献等领域形成的共识，为COP28和之后的联合国气候变化国际谈判提供了坚实的基础。展望未来，在全球应对气候变化进程和国际谈判面临一系列新的挑战和美国气候政策可能生变的新形势下，欧盟需要继续发挥领导作用，与中国一道，敦促并携手美国，积极回应发展中国家的合理关切，维继信任、加强合作、凝聚共识，继续推动全球强化减排承诺，开展有意义的气候行动，确保实现全球气候温控目标。

 

（本文系国家社会科学基金重大项目“贸易壁垒下突破性创新政策体系构建研究”和国家自然科学基金重大项目“绿色低碳发展转型中的关键管理科学问题与政策研究”的阶段性成果，项目编号分别为：20&ZD109、71690243）

 

参考文献

 

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责 编∕张 贝 美 编∕周群英

 

Can the World Build Trust and Consensus on Climate Change

 

—Discussions on the Importance and Prospects of China-US-EU Climate Cooperation

 

Zhang Zhongxiang

 

Abstract: Climate change is a rare issue of concern for the three major economies of the United States, China, and the European Union in recent years. It is also an important channel for communication and exchange between China and the United States, breaking the political and diplomatic deadlock, and carrying the dual mission of politics and climate. However, with the balance of support for actively addressing climate change and changes in economic conditions, the trust and consensus established by the world's three major economies will be put to the test of whether they can be sustained. The history of international negotiations on climate change has repeatedly proven that cooperation and compromise are the only way to reach consensus. Effective cooperation between China, the United States, and Europe has played an important role in promoting the global climate agenda. When negotiating a new round of Nationally Determined Contributions globally, incentive mechanisms should be used to encourage more participation and action. Looking ahead, the EU needs to continue to play a leading role, working with China, urge and join hands with the United States, and actively respond to the reasonable concerns of developing countries. The three major economies need to maintain trust, strengthen cooperation, gather consensus, continue to promote global strengthened emission reduction commitments, carry out meaningful climate actions, and ensure the achievement of global climate goals.

 

Keywords: carbon peak and carbon neutrality, nationally determined contributions, global stocktake, Paris Agreement, carbon border adjustment mechanism