世界能否在气候变化议题中积聚信任与共识——兼论中美欧气候合作重要性和前景

 

2006年以前，美国一直是世界上最大的温室气体排放国，至今历史累积的温室气体排放量仍为世界第一。气候变化是历史积累的温室气体排放所致。虽然气候变化国际谈判确定各国减排承诺的第一份国际协议，即1997年达成的《京都议定书》，没有采纳以中国为代表的发展中国家提出的按历史累积的排放指标确定各国减排责任的建议，但这不排除美国在全球气候变化上有不可推卸的首要责任。再加上，美国是世界第一经济大国，也是最发达的国家，具有最先进的技术和充足的资源可用于应对气候变化。

 

2014年，美国承诺于2025年实现在2005年基础上减排26%～28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%，有力推动了《巴黎协定》的达成。然而，美国在气候变化行动和国际协议承诺上，态度和立场反复无常。2016年11月美国大选后，一直反对《巴黎协定》的特朗普胜出，入主白宫后立即宣布美国退出《巴黎协定》。气候变化是拜登执政以来外交工作的重心。2020年1月，拜登在就任美国总统首日签署了美国重返《巴黎协定》的总统行政令，推翻了特朗普在任时订立的一些对环境不友好的行政令，提出2035年实现电力行业零排放的目标。2021年4月，拜登组织召开全球领导人气候变化峰会，宣布美国将按2005年的水平，在2030年前实现碳排放降低50%～52%的目标，并将努力在2050年实现碳中和的气候变化目标。美国2030年的新目标可谓是美国历史上最雄心勃勃的气候减排承诺，延展并强化了之前2025年减排26%～28%的目标。同时，拜登于2023年4月12日公布了美国联邦环保署严限车辆排放的法规，以确保到2032年美国出售的新车中三分之二是电动汽车，这超过了拜登总统之前提出的到2030年美国出售的新车中一半是电动汽车的目标。

 

为了推进这些目标的落实，2022年8月，美国国会通过了《通货膨胀削减法案》，提出未来十年提供高达3690亿美元的补贴，用于能源安全和气候变化领域的投资，发展在岸绿色工业生产和刺激绿色消费，支持和保护本土制造业。而且，为了鼓励国内生产电动汽车，美国把动力电池提升到战略性技术／行业，出台补贴和相关支持政策。《通货膨胀削减法案》取消了电动汽车车企20万辆销量的上限，销量早已超过销量限制的车企可以重新获取10年税收抵免。而且，该法案要求电动汽车电池部件和电动汽车需要的关键矿物原料必须来自于美国本土或者北美，或者与美国有自由贸易协议（FTA）的国家，并且要不断提高来自这些国家的采购比例才能获得补贴。比如，要享受电动汽车电池部件100%的3750美元的补贴，则2023年4月18日起在北美生产或组装的电池部件的价值要不小于50%，2029年1月1日以后，这一比例将提高至100%；要享受电动汽车需要的关键矿物原料100%的3750美元的补贴，则2023年4月18日起矿物原料至少有40%（2027年起提高到80%）是来自于美国或者与美国有自由贸易协议的国家。

 

然而，美国特殊的政治制度决定了绕开国会立法、通过总统行政令快速推动气候变化议程存在一些弊端，其不仅可能随着总统更替而改变，还可能遭到立法机构的否决。

 

共和党主导的美国西弗吉尼亚州等十几个州与煤炭企业共同起诉美国联邦环境保护署（EPA），要求最高法院裁决美国国会是否授予EPA只要考虑了成本、非大气影响和能源要求，就可以毫无限制地制定重大规则，包括重塑全美的电网和单方面对任何经济部门进行脱碳的宪法权力。简单地说，就是原告认为EPA如果要广泛监管全美电厂的温室气体排放，应该得到国会明确授权，否则便逾越了EPA的法定权限。

 

美国最高法院2022年6月30日以6比3的投票结果作出对“西弗吉尼亚州诉环保署”（West Virginia v. EPA）案的判决，指出美国国会没有授予EPA广泛监管电厂温室气体排放的权力（U.S. Supreme Court, 2022）。最高法院判定EPA逾越美国《清洁空气法案》授权的裁决对拜登任期内推进气候变化议程极为不利，将极大削弱其任期内推动气候变化进程的权力，影响拜登政府提出的2035年美国实现电力行业零排放的目标。

 

这是美国近十年来气候变化方面最重要的案件裁决。这个裁决说明，绕开国会立法，通过总统行政令是可以快速推出一些政策，推动联邦政府相关行政部门快速实施，但美国各州可能不认可、不买账，州检察长可能联合起来向联邦巡回法院甚至最高法院起诉美国联邦行政部门，就像这次起诉美国EPA越权一样。如同拜登推翻了特朗普的一些政策，如果反对《巴黎协定》并在任内命令美国撤出该协定的特朗普在2024年11月举行的美国大选后胜出重返白宫，那拜登推行的这些节能降碳政策则不可能延续。而且通过总统行政命令推行的政策并没有得到美国两党的广泛支持，即使推行，实施的效果也会大打折扣。相比之下，通过国会立法推动节能降碳，比较费周折、耗时间，而一旦通过的话，可以一劳永逸，避免各州拒不执行甚至起诉等情况的发生。

 

这个裁决再次说明，美国气候变化的承诺和政策只有美国国会立法通过后才更有法律约束力、更持久，美国在气候变化领域的承诺和政策才会更有信誉。反之，美国在国际舞台上督促或施压别的经济体承担更多的气候变化方面的责任就会缺乏信誉。虽然美国总统气候问题特使克里与世界主要经济体一直在就进一步加强主要经济体的气候变化承诺交流与沟通，且他在当年担任美国国务卿时被广泛认为对达成《巴黎协定》作出了积极贡献，但特使本人的信誉根本不能与美国的国家信誉相提并论。

 

另外，美国把国家安全扩大化，采取的政治立场也束缚了美国更快、以更低成本实现节能减排的技术与手段。在迪拜举行的《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）上，美国与其他21个国家联名发起《三倍核能宣言》，呼吁到2050年将全球核能容量较2020年增加两倍，以实现2050年净零排放的目标。美国总统气候问题特使克里表示：“如果没有核电，你就无法实现到2050年温室气体净零排放的目标。这与政治或意识形态无关，这纯粹是科学问题：数学和物理。”

 

克里“这与政治与意识形态无关”的表述听起来非常耳熟。在与中国商讨气候变化合作时，克里三番五次地指出，中美应该携手应对气候变化，这与政治或意识形态无关，因为中美是世界上两个最大的温室气体排放国，这种合作是非常必要的，只有中美两国在气候变化领域进行合作，气候变化问题才有可能解决。如果美国政府真如特使所言认同核电、应对气候变化都与政治与意识形态无关，那么上述电动汽车、新能源又与政治与意识形态能有什么关系呢？《通货膨胀削减法案》明确规定电动汽车享受税收抵免的前提是电池中不包括任何由“令人关注的外国实体”所开采、加工或循环的关键矿物；或者由其制造与组装的电池部件。把中国归为“令人关注的外国实体”，对制造商建议的零售价不能超过80000美元的SUV、面包车和皮卡和重量14000磅以下不能超过55000美元的电动轿车来说，中国车企拿不到7500美元的全额补贴，竞争力会大受影响。说到底，美国还是缺乏统一标准的选择性立场。只有对美国有益、符合美国立场、需要其他国家合作的，美方才强调“这与政治与意识形态无关”。这也成为美国把动力电池提升到战略性技术／行业并提出“小院高墙”制度以后，中国电动汽车在向美国等经济体出口和投资建厂不断面临困境的重要原因之一。

 

客观来讲，近年来包括欧美在内的世界主要经济体都在强调降低对外国战略性原材料和战略性技术的依赖、提高本土产能和进口多样化。不过欧盟在做法上与美国还是有一些区别。在欧盟理事会2024年3月18日通过的《关键原材料法案》中，欧盟提出在任何加工阶段对任何一种战略性原材料的年消耗量中，来自单一第三国的资源比例不超过65%。欧盟成员国对电动汽车的补贴（大约6000欧元）规则也没有“当地含量”要求，不存在歧视外国生产商的情形。与美国采取不符合世贸组织相关规则、招致新兴经济体广泛批评的完全贸易保护主义的政策相比，欧盟的做法虽然仍存在保护主义的嫌疑，但被接受的程度稍高。国际社会可以以此开展对话与协调，制定出能被广泛接受的政策或指南，从而避免单方面采取限制措施阻碍实现全球共同目标可能带来的冲突。