王操｜碳中和立法：何以可能与何以可为

 

基于正当性与可能性的双重证立，碳中和立法作为一项命题被认定为真，并且其成立所需的必要条件亦在一定程度上得以明确。但仅如此尚未足，碳中和立法仍是一个略显抽象的存在，如此便需要对其进行解构化，具体拆分为性质、功能、框架等立法要素予以逐一探析。

 

促进型立法的基本品格

虽说当前碳中和立法的研究工作刚刚起步，但近两年已有不少关于碳中和立法的建议提案，而其中出现频次最高的便是制定碳中和促进法，也有学者直接将碳中和立法称为碳中和促进法。这侧面反映出社会各界已经形成一个初步的共识性判断—碳中和立法是促进型立法。但需要注意的是，将一部法律规范的定性问题寄托于经验直觉或理论构想的做法显然有失妥当。质言之，碳中和立法的促进型品格应是其规范特征的自然显现，且必须诉诸充分论证。

 

就创制渊源而言，碳中和立法表现为对相关政策的法律转化。如前所述，当前我国“双碳”工作遵循着“政策先行、立法跟进”的推进逻辑。置于“1+N”政策体系之下，实现“双碳”目标的时限要求和改革举措被具体呈现开来，其在发挥引导、调控功能之同时，亦成为碳中和立法所必须依照的原始资料。尤其鉴于现行立法与“双碳”行动之间的隔膜与悬离，碳中和政策甚至可以说是碳中和立法的唯图片一直接渊源。在政策话语向法律话语的转化过程中，那些行之有效的政策被完全改写并通过立法程序赋予了规范意义，终成为规范文本。然而，政策法律化并不意味着全盘否定或替换，相反，碳中和政策的固有特质如遗传基因般被相当程度地保留下来，进而成为碳中和立法的基本底色。从此角度看，碳中和立法确实与促进型立法相暗合，其“从政策中来、到法律中去”，一方面以政策宣示与促进引导为基础功能，另一方面也具备规范性、权威性的法律特征。

 

就主体关系而言，碳中和立法表现为政府引领下的多元共治。有别于传统管理型立法强调政府对社会事务的单向度管制，促进型立法将公众和社会安放于实质性参与主体的位置之上。正如《意见》特别强调的，实现“双碳”目标需要“政府和市场两手发力”。一方面，国家建构主义在未来较长一段时间还会是中国法治发展的基本道路选择，政府仍是“双碳”工作的当然主导。只不过在新型举国体制下，政府更多地扮演组织、协调及宣传的角色，间接地引领经济社会发展全面绿色转型。另一方面，如果说政府的主导地位保证了“双碳”工作的有序开展，那市场机制便决定了“双碳”目标的实现与否。毕竟产业调整与能源转型与其说是技术革新、政治决断或法律更新，毋宁说是一场市场资本转型。企业等市场主体作为“双碳”行动的末端执行者，直接承担着降低碳排放强度、控制碳排放量的重任，自然成为碳中和立法的核心主体。此外，“双碳”目标的实现还有赖于社会公众的广泛认可和积极参与，这有助于打造一个多元共建共治共享的治理格局。

 

就规范方式而言，碳中和立法表现为非均衡的权利义务配置。尽管政府、市场、公众均为碳中和立法的应然主体，但其因角色差异而有着不同的规范侧重。对于政府而言，应侧重于设定职责，明确其应当作为之事。一是需在碳中和立法中设立“双碳”工作机制，明确政府及其有关部门的管理责任。二是应规定政府实行碳排放强度和总量控制、碳排放配额管理等基本制度，确保“双碳”工作的切实推进。此外，政府关于“双碳”目标的财政扶持、税费优惠等促进措施亦可写入立法。相应对于市场主体及社会公众则不宜苛以过重义务，反之应给予激励与支持。例如，可以具体规定鼓励科研机构、高等院校开展碳中和技术研发，倡导公众选择绿色低碳的出行方式等内容。比较来看，碳中和立法中各主体的权利义务配置呈现出明显的非均衡性，即政府承担着更多的职责，市场主体和社会公众则被赋予了较多的权利。此不仅有别于权利义务一致性的基本法理，更是与传统公法中行政主体职权多、职责少，行政相对人义务多、权利少的格局正好相反。实际上，无论是强化政府职责，抑或对市场主体与社会公众的激励引导，无不是为了营造一种宽松的法治环境，而这也反映了碳中和立法的促进基调。

 

就表达风格而言，碳中和立法表现为高度抽象性与责任软化。语言作为法律存在之载体，是其规范内容的外化表现，而通过揣摩碳中和立法的表达风格亦可在一定程度上反推其内在属性。具体来看，在政策法律化的生成逻辑下，碳中和立法既不为行为违法与否设定具体的判断标准，也不为执法活动提供明确的法律依据，而仅是为各类主体提供一个大致确定、范围宽泛、内容有待判断的行为框架，其宣誓意义远大于实用价值。正因如此，碳中和立法中几乎不涉及法律责任或制裁处分内容。此种淡化责任的设计，给予各方主体一定的试错空间，拔高其参与“双碳”工作的意愿度，但也不免遭致过于空泛、刚性不足的质疑。对此一方面需要明确，含糊并非一定错误，而规则必须具有弹性，才能将不断变化的事物囊括其中。况且抽象性规范语言的开放性与可解释性，能巧妙地绕开一些立法技术难题，进一步提升碳中和立法的适用性。另外，责任软化并不意味着责任虚化。碳中和立法中的政府承担着目标责任制下的考评压力，而市场主体也会因其不履行或怠于履行减排义务、不得不购入碳排放配额而蒙受经济损失。

 

原初与派生的双层功能

根据一般法理，法的功能定位与法的性质具有紧密关系，法的性质在一定程度上决定或者预示

着法的功能。基于碳中和立法的促进型品格，其基本功能可定位于促进“双碳”目标的实现以及推动经济社会发展的全面绿色转型。当然，这是一个直观却略显笼统的表达，碳中和立法实际所能起到的作用远比此要复杂。一是碳中和立法除了具备一般法意义上指引、评价、预测等效用外，还有着相当个性化与多样化的功能表达。二是碳中和立法作为一部时效性显著的法律规范，其具体功能势必会顺势发生变动或有所偏重。但受制于篇幅，笔者不再对碳中和立法的未来可能性做过多展开，而仅是立足于当下，尝试在“原初—派生”的框架下讨论其功能层次。

 

所谓原初功能是指一部法律规范的本位功能，这种功能具有原发性与根本性特征，决定了该法的产生与存在。具体来看，碳中和立法的原初功能表现为以下侧面：其一，目标宣示。鉴于我国已经作出“力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的承诺，值得追问的是：这一目标是否以及如何写入碳中和立法。在笔者看来，将推动经济社会发展全面绿色转型、实现“双碳”战略目标以法律形式宣示于内外，乃是彰显我国积极应对气候变化信心与决心的应有之义。只是出于严肃性和规范性的考虑，不宜在立法中直接规定“双碳”目标的具体指标或时间节点。其二，现实回应。碳中和政策法律化过程中，政策文本中表现出的目的导向性及其所掺杂的社会需求因素被注入到规范文义中，使得碳中和立法具备了回应型法的特征。一方面，正如谢晖教授所言，“回应型法的所谓‘回应’，其重要指向就是对社会价值变迁的回应”。而碳中和立法即是对可持续发展以及人类命运共同体理念的具体践行。另一方面，碳中和立法作为回应社会需要的便利工具，更直接地表现为对“双碳”行动进行制度层面的设计安排，而这也最能体现其规范功能。其三，风险预防。考虑到应对气候变化的未来面向，碳中和立法不仅需要回应现实，更应通过前瞻规划和预防措施，降低甚至避免“双碳”行动中的潜在风险。例如，可在立法中确立“先立后破”的能源转型原则，在形成清洁低碳能源可靠供应能力的基础上，逐步实现对化石能源的安全可靠替代。另关于碳泄漏、碳关税等地缘政治风险，因其具有涉外因素而不便直接入法，不过可尝试以宣示立场等方式予以侧面规范。

 

除前述几项基本功能外，碳中和立法还间接地对应对气候变化法以及应对气候变化法律体系有着重要作用，姑且称之为派生功能：一是补白与示范。碳中和立法不仅可以直接纾解绿色低碳发展专门立法暂缺的困局，更能在一定程度上锚定应对气候变化立法的基本路向，成为供后续立法参照的样板工具。例如，列入十三届全国人大常委会立法规划的资源综合利用法即可在规范设计上参照碳中和立法，同样定位为促进型立法。二是试验与过渡。考虑到立法顺序的先后性，碳中和立法客观上承担着为应对气候变化法进行铺垫的任务。一方面碳中和立法在内容、技术等层面的尝试可以直接作为应对气候变化法的经验养料；另一方面碳中和立法的先行先试有助于缓解法治需求与规范供给间的紧张关系，为应对气候变化法争取到更多的推进时间、创造出更足的缓冲空间；三是渗透与融贯。碳中和立法虽说在名义上仅服务于“双碳”行动，但实质上是对我国经济社会绿色低碳发展的全面规制，其效力溢出自身并扩散至整个法律规范系统。此突出表现为碳中和立法中可持续发展的价值理念浸入至相关立法中，催化其自我更新与升级。如此来看，碳中和立法对于基本理念、基础范畴的规定，有助于将原本碎片、孤立的法律规范归拢于统一的话语体系下，进而推动应对气候变化立法的体系化整合。

 

内外相映射的体例编排

从结构功能主义角度出发，“任何社会系统都是功能性的实体，功能性决定着系统中具有各种相互依存的结构和过程”。立足于上述功能预设，碳中和立法在体例上区别于多数规范所采取的过程式结构，呈现为汇编式“拼盘”样态。详言之，碳中和立法所涉及的产业、能源、生态等领域，虽均能涵摄于绿色低碳发展的宏大框架之下，却因其独立性而相互之间形成某种区隔，适宜以专章节的形式予以分别规定。相应地，碳中和立法便是由诸多各具特色、自成体系的章节统编而成。此外，采用此种汇编式体例使得碳中和立法能在制定完成后仍因结构上的开放性而容纳持续的、实质性修改，这正与其因应发展频繁变动的需求相匹配。

 

为了进一步描绘碳中和立法的形象，有必要在明晰体例外观后，进一步追问其具体内容，即碳中和立法究竟应由哪些章节汇编而来。根据钱学森等学者的观点：如果子系统种类很多并有层次结构，它们之间关联关系又很复杂，且这个体系是开放式的，则可称之为开放的复杂巨系统。其中复杂性表现为子系统的多层级性、网状关系性以及功能耦合性，而开放性是指系统及其子系统与外界的信息交互。据此来看，调整对象复杂且体例结构开放的碳中和立法可在一定程度上视作一个开放的复杂巨系统。一方面，碳中和立法的每一章节皆为一个子系统，其各自独立又相互关联。另一方面，碳中和立法的各个章节均在内容层面与外部法律规范相互衔接、彼此映射。形象地说，碳中和立法即是应对气候变化法律体系以及相关法律规范的“橱窗”，为各领域各方面提供一望便知的内容展示。

 

具体而言，碳中和立法起码可以设置以下专章：其一，推动产业转型。通过对煤电、石化、钢铁等高耗能高排放传统行业的产能控制与改造升级，以及对信息技术、清洁能源等新兴产业的扶持和发展，调整产业结构，促进传统粗放式生产方式向绿色低碳转变。该章在视角与内容上与清洁生产促进法、循环经济促进法具有内在一致性，可视为两法的延伸和拓展。其二，调整能源结构。以构建清洁低碳安全高效能源体系为目标，该章不仅涉及严格控制化石能源消费，推动太阳能、风能等清洁能源开发利用，还包括合理控制能源消费强度和总量、提升能源利用效率与安全保障能力、推动能源体制机制改革等多个维度，故其有效性有赖于煤炭法、电力法、节约能源法、可再生能源法等能源领域立法的支撑。其三，提升碳汇能力。在依托国土空间规划与用途管制，严守生态保护红线，严控生态空间占用，稳定现有森林、草原、湿地等固碳作用的基础上，整体推进生态系统保护修复，增加生态资源总量，增强生态系统稳定性，提升碳汇增量。该章不仅直接对照于森林法、草原法、湿地保护法等现行立法，还要为即将出台的国土空间开发保护法、国土空间规划法、自然保护地法预留必要的衔接端口。之所以单独设置此三章，主要是由于推动产业转型、调整能源结构、提升碳汇能力均为“双碳”行动最核心环节，而所涉内容的丰富程度使其能且仅能以专章形式表达。此外，考虑到此三方面内容分别与现行低碳经济、能源、生态领域立法高度对应，以专章形式作出能更好地体现碳中和立法与外部规范系统的映射关系。

 

当然，上述三章所展现的并非碳中和立法的全部。此外，诸如交通运输、城乡建设、污染防治等领域的法律规范虽并不直接归属于应对气候变化法律体系，但因其关联性而间接、片段地映射于碳中和立法之中：一是推广节能低碳型交通工具，优化交通运输结构，积极引导绿色低碳出行，推进低碳交通运输体系建设。二是发展节能低碳建筑，优化建筑用能结构，在城市更新和乡村振兴中落实低碳要求，提升城乡建设绿色发展质量。三是开展污染物和二氧化碳的协同减排，对减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核，实现目标协同、区域协同、措施协同、政策协同和监管协同。四是发挥科技创新的支撑引领作用，开展关键核心技术攻关，鼓励“双碳”相关学科建设和人才培养，加快绿色低碳技术的推广应用；五是加强宣传教育，将绿色低碳发展纳入国民教育体系，推进绿色低碳社会行动示范创建，倡导简约适度、文明健康的生活方式。上述内容对于碳中和立法而言虽说必要，却并不一定以专章节形式作出，相应地可由立法者视情况选择设章、设节或作为零星条款分散于相关章节。

 

出于对体例结构完整性的考量，碳中和立法还需补全总则、促进措施、监督检查等基础章节，并图片对所有章节内容进行有序编排。其中，总则一章作为碳中和立法的开篇，具有提纲挈领、奠定根基及图片统领各方之功效。其主要包括立法目的、适用范围、基本原则以及工作机制、管理体制等内容，并需要对碳排放强度和总量控制、碳排放配额管理、碳排放统计核算、碳排放权交易等基本制度作一般抽象性规定。关于财政支持、税收优惠、金融服务、基金扶助等机制措施：一方面因其过于琐碎而不宜直接纳入总则；另一方面鉴于其普遍适用性而不能随意地归入任一专章，故可参照其他促进型立法，单设促进措施一章予以集中规定，并在位序上置于各专章之后。此外，出于保证实效之需要，有必要在碳中和立法中写入监督和责任内容。前者包括目标责任制与考核评价制度框架下中央对地方、上级对下级、政府对部门、人大对政府“双碳”工作推进情况的监督检查，后者主要指对于各级政府及其部门在“双碳”工作中不作为或不当作为，以及其他违反有关法律法规行为的责任追究。在设计该部分时，考虑到多数责任内容已在相关立法中有所规定，不必在碳中和立法中重申，可采用引致条款的立法技术作简化处理。如此一来，碳中和立法中关于法律责任的内容体量得以大幅缩减，便可不再设置专章，而是以个别条款的形式嵌入监督检查一章。

 

结语

 

碳中和立法不单是“双碳”战略决策的规范化表达，更承载着在法治轨道上推动经济社会发展全面绿色转型的时代使命，必将引领当代中国可持续发展法治建设的创新前进。尽管在本文语境中，碳中和立法更多地指代碳中和专项法律，但其实际上是一个极具延展性的概念范畴。远到命运未卜的应对气候变化法，近到刚刚施行的天津市碳达峰碳中和促进条例，再到等待修订的节约能源法、循环经济促进法，均可视为广义上为实现“双碳”目标所进行的规范创制，而这便牵扯到法律规范之间的衔接协调问题。鉴于正在编纂中的环境法典特别设置了绿色低碳发展编，如何在法典化背景下推进碳中和立法，以及如何调和两者的关系，或将成为下一阶段学界讨论的重点议题。需要再次强调的是，“推进碳达峰碳中和，等不得也急不得”。对于碳中和立法，以及应对气候变化法等相关立法，既要积极推进、有所作为，又切不可急于求成，而应立足于规律与现实，始终坚持理性、审慎的科学立场。

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作者：王操 天津大学法学院博士研究生，天津大学中国绿色发展研究院助理研究员