王操｜碳中和立法：何以可能与何以可为

 

通过搭建并证成应对气候变化法与碳中和立法的“孪生关系”，为其共存创造出一定的可能空间。但是，一方面，“理论层面指出的可能性并不能直接转化为现实性”，两者究竟应以何种方式共存仍有待明晰；另一方面，如果仅局限于两者相互关系的孤立分析，便容易陷入“只见树木不见森林”的窘境，故而需要寻求更为宏观的观察视野。

 

嵌入性理论最早由卡尔·波兰尼为纠正传统经济学中行为是理性而自利、极少受到社会关系和社会结构影响的认识误区，论证经济与政治、历史、文化等其他社会制度之间存有互动关系而提出。而后经过马克·格兰诺维特等学者的扩容升级，嵌入性理论逐渐成为一个极具普适意义的方法论框架，即个体的生存与发展依托于外部环境，并受到外部环境的影响。以此为视角，无论是应对气候变化法还是碳中和立法，其作为个体性行为均需嵌入应对气候变化法制建设的时空维度之中。鉴于我国应对气候变化立法仍处进行之中，法律体系亦为一种未完成状态，如此的外部环境也间接形塑了两者的关系形态。

 

1.过程嵌入：时序安排上先后错开

依照某一领域基本法或单行法出台的先后，可分为演绎式与归纳式两条立法进路。其中，演绎式进路以污染防治立法为典型代表。自作为基本法的环境保护法（试行）颁布施行起，水污染防治法、大气污染防治法等一系列以某一环境要素为规制对象的单行法应运而生。得益于此种由一般至特殊的演绎式进路，基本法所确立的基本原则及核心制度得以一脉相承，相对稳定地保留于单行法之中。与之相对，由于应对气候变化法的长期难产，立法者只能转而在节约能源、循环经济、清洁生产等相对成熟的细类领域寻求突破，进而呈现为“单行法先行、基本法后置”的归纳态势。

 

较之于应对气候变化法，碳中和立法所面临的压力要小得多。首先，从信息依赖性上说，一部法律的调整范围越广、条文数量越多，立法所需的信息量就越大。对于作为专项法律的碳中和立法而言，其对于现实资料、理论成果、实践经验的需求本就不高，信息获取的低门槛性更是进一步压缩了立法成本。其次，所选用的技术路径不同，立法难度自然有高低之分。作为基本法的应对气候变化法理应采用提取公因式的立法技术，从纷繁的单行规范中提炼并概括出一般性规则。反观碳中和立法更多表现为碳中和政策话语向法律话语的直接转化，技术难度也自然相对简单。再次，立法是一个艰难而漫长的利益协调与磨合的过程。应对气候变化法陷于停滞的一个原因就是社会各界对其有着不同设想与期待，在不少关键问题上仍需共识。与之相比，碳中和立法有着更高的认可度与接受度。一方面，具有软法特质的碳中和立法更为柔和，较低的守法成本使其更易为社会各界所接受；另一方面，碳中和政策的推行培育了社会各界对“双碳”目标的认同感和行动力，客观上为后续的碳中和立法进行了预热，使之迅速出台成为可能。综上所述，鉴于应对气候变化法的审慎性与后发性以及碳中和立法的现实性与经济性，可继续沿用归纳式进路，优先进行碳中和立法，待条件成熟时再制定应对气候变化法，如此也能够在一定程度上避免两者同时推进所可能引发的无序竞争或交叉重叠。

 

2.结构嵌入：位阶层次上高低有序

从理想状态来看，法律体系应是一个门类齐全、层次分明、结构严谨、内部和谐的有机整体。但正如前文所述，我国现行应对气候变化法律体系看似繁荣，实则是由一众类型各异的单行规范拼凑而成，整体上呈现为松散的法群样态。在此体系之下，具有总纲定位和统摄功能的应对气候变化法被当然地置于规范金字塔的顶端。反观碳中和立法则不尽明朗，有着或高或低的不确定空间。毕竟“专项法律”仅能说明调整对象及适用范围的特定性，并不必然导致碳中和立法居于相对较低的层级。故

需要讨论的是，应对气候变化法与碳中和立法的高低序位如何，两者之间是上下关系抑或并列关系。

 

在一国的立法体制中，不同立法主体享有不同权限，因而其所制定的规范性法律文件也相应具有不同的效力位阶。由此我们习惯于依据制定机关地位之高低判断某一法律规范的位阶。具体来看，鉴于应对气候变化法的功能定位、调整范围以及内容性质，其仅适宜由全国人大及其常委会以法律形式作出。甚至考虑到在国家和社会生活中的全局、长远、根本的规范意义，应对气候变化法或可被定位为由全国人大制定的基本法律。相对而言，碳中和立法更为灵活，由全国人大及其常委会作出专门决定或直接制定法律、由全国人大常委会授权国务院制定行政法规乃至由国务院相关部门据职责各自制定规章，均是其可能的表现形式。如此来看，倘若应对气候变化法与碳中和立法分别由不同主体创制，便可轻易判断两者的位阶高低。然而，实践中更可能出现的局面是，应对气候变化法与碳中和立法均由全国人大常委会制定，两者并无上位法和下位法的明显区分。

 

面对此种法律体系内基本法因与单行法处于同一位阶而效力不彰的问题，学界一般主张通过修改完善使那些“高法低定”的法律升格为基本法律。也有学者意在改革，建议在基本法律与非基本法律之间增设“基础法”一档，从而为某一领域较多的法律提供制度结构服务。笔者无意否认上述方案的有用性，仅是认为尊重既定框架，依照事项包容性标准对同一位阶的法律规范进行层级划分的方案更为经济实用。根据胡玉鸿教授的观点，事项包容性指两部存在上下位阶关系的法律规范之间，下位规范所规定的内容已被上位规范所包容，下位规范只是基于上位规范框架的延伸与细化。引申来看，由于碳中和立法所涉及的节能减排、降碳增汇等事项皆处于应对气候变化法的规范射程内，故即便两者形式上由同一主体制定并位于同一效力位阶，亦存在实质意义的高低之分，即规范事项更为宽泛地应对气候变化法相对于碳中和立法，天然地拥有更高的效力等级。

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