碳中和背景下欧盟碳边境调节机制对我国的影响及对策分析

摘要：在全球碳中和的新形势下，欧盟委员会于2021年7月正式提出“碳边境调节机制”（CBAM）立法提案，并计划于2023年起实施。本文在总结立法提案关键要素的基础上，着重分析欧盟CBAM的合法性与合理性，研判可能对我国产生的潜在影响，并从国际国内层面提出对策建议。分析发现，欧盟采取“名义”碳市场的形式，初期将覆盖水泥、电力、化肥、钢铁和铝等5个行业，只核算产品生产过程的直接排放，暂不考虑间接排放，2023—2025年是过渡期，2026年开始正式实施。欧盟CBAM的合法性与合理性面临诸多挑战：不符合世界贸易组织国民待遇原则和最惠国待遇原则，但存在满足关税与贸易总协定例外条款的可能性；违反国际气候治理的共同但有区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，也不符合公约关于国际贸易歧视或变相限制的条款；对解决碳泄漏问题和保护本土竞争力的作用有限；产品隐含碳核算和碳价确定是技术难点问题。影响评估发现，欧盟CBAM将使我国受影响部门的对欧出口总额降低11%～13%，出口成本增加1亿～3.05亿美元，其中约四分之三的成本将由钢铁行业承担，对贸易隐含碳的下降作用有待进一步考量；此外，欧盟CBAM将会影响多边国际气候谈判进程，也会对我国经济社会发展、国际贸易、产业转型、技术提升等方面产生间接影响。我国应在国际层面坚定在气候治理多边框架下解决碳泄露问题，探索提出中国方案；积极推进贸易自由化，提升我国贸易优势；加强中欧对话协商，避免CBAM成为中欧“绿色贸易壁垒”。在国内层面稳步加快全国碳排放权交易体系建设，夯实碳排放核算基础能力，加强科学研究与交流合作。

 

引言

 

自2015年《巴黎协定》达成以来，全球气候治理进入全面低碳转型阶段。2019年12月，欧盟委员会公布了应对气候变化、推动可持续发展的“欧盟绿色新政”，其核心是“碳边境调节机制”（CBAM），目的是保护欧洲企业国际竞争力和解决碳泄露问题。此后，欧盟积极推进CBAM立法进程，经过前期的初始影响评价、公众咨询等环节，2021年3月10日，欧洲议会压倒性地通过了CBAM议案；7月14日，欧委会正式提出包括CBAM在内的“Fit for 55”一揽子立法提案；预计将在2022年完成立法，2023年起实施。

 

欧盟是我国第一大贸易伙伴，经贸关系非常密切。2019年中欧双边贸易额达6835亿美元，为历史最高水平，增长速度达到8%。其中，中国向欧盟出口4413亿美元，同比增长5.7%，自欧盟进口2422亿美元，同比增长5.5%。欧盟成员国中，德国、荷兰、英国、法国、意大利是中国在欧盟主要的贸易伙伴，占中欧贸易的比重分别为27%、12.5%、12.6%、9.6%、8%。我国产品出口严重依赖欧盟等发达国家市场，机电产品、纺织原料及纺织制品、杂项制品、贱金属及其制品占比较高。与此前欧盟试图推行的碳关税政策不同，欧盟CBAM是在低碳转型成为未来全球经济社会发展方向的新形势下提出的，虽然面临诸多困难挑战，但欧盟实施CBAM的决心很大，且得到了部分国家的支持。我国也已经提出了碳达峰碳中和目标，走向可持续国际贸易是低碳转型路径的重要内容。为此，有必要在总结欧盟CBAM立法提案关键要素的基础上，结合当前国际国内新形势分析其合法性、合理性，评估其可能对我国产生的影响，并提出应对措施。

 

虽然碳边境调节并未真正实施，但国内外学者已对其开展了广泛研究。从定性角度，已有研究分析了碳边境调节的基本原理，欧盟、美国等发达国家和地区政策进展，航空、航海等特定领域的碳边境调节机制，与世界贸易组织、全球气候治理等国际规则的符合性等。从定量角度，已有研究采用投入—产出模型测算了国际贸易中的隐含碳；采用全球动态一般均衡模型（CGE）、全球贸易分析模型（GTAP）等宏观经济模型，引入不同类型碳边境调节政策，设置不同税率水平，量化评估碳关税的经济、环境、社会影响及其福利效应，分析碳边境调节与碳泄漏的关系。自2019年欧盟提出CBAM以来，国内学者从合理性、合法性、对中国和全球的影响等方面开展了一些研究。段茂盛等分析了CBAM立法草案的关键要素、可能对中国带来的影响和中国潜在的应对措施和行动；谢超和彭文生采用多区域投入产出（MRIO）和CGE模型核算了中国对欧盟出口产品碳强度，评估了CBAM对中国的经济影响和全球碳减排贡献；阮雯在定性分析CBAM对中欧贸易影响的基础上，定量分析了对各产业出口量、产出及销售价格、贸易平衡、国内生产总值（GDP）及社会福利等的影响；安琪从规则一致性、适用范围及正当性三方面，分析了碳关税等机制与世界贸易组织规则的整体适应性。本文试图聚焦欧盟CBAM的主要争议点，全面分析CBAM可能的制度安排、合理性和合法性、对我国出口贸易和气候变化等方面的影响，并从国际国内层面提出有针对性的政策建议。

 

欧盟CBAM的关键要素