本次PPP重构提出的一个重要程序是物有所值评价和财政承受能力论证。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
财政部财金[2014]76号文《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提出，地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规 要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值(ValueforMoney，VFM)评价理念和方法，对拟采用政府和 社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用 政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、 支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。国家发改委发布的发改投资[2014]2724号文《国 家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》也明确要求相关部门要建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政 承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保物有所值。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
所谓物有所值(Value for Money, “VFM”)，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用 政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。财政部正在制定《VFM评价指南》，物有所值评价是判断政府和社会资本合作模式 与政府传统采购模式相比，在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法，包括定性评价和定量评价。所谓定性评价，主要是指公私合作 项目模式与政府传统采购模式相比，能否增加供给、优化风险、提高效率。所谓定量评价，涉及到一系列的指标体系，而中国以往没有历史数据可以比较。“将与同 类项目进行比较”的方式是定量评价的标准。
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物有所值评价的目的是确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和 运营效率，或者降低项目成本。因此，在项目评估时需要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补 贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。财政部财金[2014]113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)的通知》提出，为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财 政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
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财政部在2015年4月7日，以财金[2015]21 号印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。该指引强调财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”通过物有所值评价和财 政承受能力论证的项目，可进行项目准备。各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目， 则不宜采用PPP模式。
物有所值评价和财政承受能力论证的目的是为了确保PPP项目的真实性。2015年1月15日，湖 北香溪长江公路大桥项目政府与社会资本合作(PPP)“物有所值”评价在武汉举行。来自北京交通大学、中南财经政法大学等单位的国内知名专家按照财政部 《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》的要求，在详细阅读项目实施机构提供的相关资料、听取项目评估单位的介绍之后，首先对定性问卷进行了独立评分，然后交换意见后，得出了“本项目采用政府和社会资本合作方式是合适的，符合物有所值原则”的评价意见。据悉，这是中国PPP项目的第一个物有所值评价 案例。
PPP项目采购程序对《招投标法》和《政府采购法》的运用和突破。
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根据《中华人民共和国招投标法》及《实施条例》，《中华人民共和国政府采购法》及《实施条例》的规定，在中国境内进行工程建设项目及与工程建设有关的重要设备、材料的采购，必须进行招标。包括： (1)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公共安全的项目;(2)全部或部分使用国有资金投资或国家融资的项目;(3)使用国际组织或者外国政府 贷款、援助资金多的项目。《政府采购法实施条例》明确，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招投标法》及其实施条 例。采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及其条例。 从法律概念上分析，《政府采购法》的外延大于《招投标法》的外延，政府采购的方式包括了《招投标法》规定的方式。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
由于PPP项目政府方不占控股地位、不具有实际控制力及管理权。在项目的实际运行过程中，大部分资金的来源于社会资本。根据《招标投标法实施条例》相关规定，PPP项目可能属于非 严格进行招标投标管理层级的项目。这意味着，投标人在PPP项目中可能是以“被邀请招标对象”身份参与投标的，而非一定采用公开招标的方式。 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com
根据《政府采购法》的规定，政府采购可以采取六种方式：(1)公开招标;(2)邀请招标;(3)竞争性谈判;(4)单一来源采购;(5)询价;(6)国务院 政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号文)财政《政府和社会资本合作项 目政府采购管理办法》(财库[2014]215文)，对政府采购PPP项目的流程进行进一步规范。 本+文+内/容/来/自:中-国-碳-排-放（交—易^网-tan pai fang . com
根据上述113号文215号，PPP项目采购方式包括(1)公开招标;(2)邀请招标;(3)竞争性谈判;(4)竞争性磋商;(5)单一来源采购五种方式。竞争性磋商是在《政府采购法》规定之外 新增一种采购方式。很大程度上就是为PPP模式量身订做的一种新的采购方式，其集“资格预审+公开招标+竞争性谈判+综合评分+现场考察+多轮磋商”为一 体。财政部为此于2014年12月31日发布了财库[2014]214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，明确可采用竞争性磋商的情况是： (1)政府购买服务项目;(2)技术复杂或性质特殊，不能确定详细规格或具体要求的;(3)艺术品采购、专利、专有技术或者服务时间、数量不能事先确定等 原因不能事先计算出价格总额的;(4)市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目;(5)按照招投标法实施细则必须进行招投标以外的工程 建设项目。对于其他非招标采购的，应根据财政部第74号令《政府采购非招标采购方式管理办法》实施。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om
PPP项目的一般采购流程包括资格预审、采购文件的准备和发布、提交采购响应文件、采购评审、采购结果确认谈判、签署确认谈判备忘录、成交结果及拟定项目合同文本公示、项目合同审核、签署项目合同、项目合同的公告和备案等基本环节。
在PPP项目中，社会资本关心的一个重要问题是通过了招投标方式选择社会资本后，对于项目公司实施的具体建设，是否仍需要再次进行招投标?根据《招标投标法 实施条例》第九条规定，对已通过招标方式选定的特许经营项目，投资人依法能够自行建设、生产或者提供的情形，可以不进行招标。因此，通过《政府采购法》规 定的方式选择的社会资本中标后，无须就项目的建设再次进行招投标。
非营利性的PPP项目中配置经营性资源的法律困境 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
PPP 项目分为经营性、准经营性和非经营性项目。在实践中，经营性项目能够得到社会资本的追捧，例如收费公路、污水处理厂、垃圾焚烧处理厂等。这些项目由于有政 府签署的特许经营合同，相当于有了保底承诺。但对于准经营性和非经营性项目，由于国家对PPP模式限制了担保承诺，股权回购等保底条款。此前对社会资本较 热衷于参与的土地一级开发整理、填海造地、市政道路建设、保障房建设等项目，这些项目有土地出让金作为还款的保底条件。地方政府通过市政建设、土地整理、 填海造地等项目将这些土地价值大幅提高后出让。这种做法在房地产市场高起时确实能够带来所谓的双赢局面，但随着房地产市场的降温，特别人民银行、财政部、 发改委、银监会颁布财预[2012]463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》发布后，明确规定地方政府不得承诺将储备土地预期出让收入作为 融资平台公司偿债资金来源，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。在这种情况下，如何保障非经营性PPP项目社会资本的收益?
国家发改委发布的发改投资[2014]2724号文《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》提出：依法依规为准经营性、非 经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。显然，2724号文注意到了在地方债务清理后，地方政府面临的困境， 并提出了配置土地、物业和广告经营资源的解决方案。社会资本最关心的是如何配置土地资源?根据《土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权转让和 出让暂行条例》(国务院55号令)的规定，国有土地使用权非经招拍挂程序不得出让。这样如何保障社会资本在进入非经营性项目时得到配置的土地资源?我们注 意到，尽管国务院及各部委在2014年以来，就PPP的政策下发了近百份文件，但国土资源部始终未参与任何一份文件下发和政策的制定。这个现象颇耐人寻 味。在我们参与的地方政府PPP项目中，社会资本对此有多有疑问和抱怨，认为既然可以配置土地等经营性资源，在取得方式上又不放开，这种做法无异于画饼充饥。 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com
但从笔者的角度理解，土地出让这个口子一旦放开，带来的可能是更多的问题。此前地方政府债务危机存在的问题大多来源于捆绑土地出让和土 地出让金的分配，此次重构在这方面持谨慎态度也是可以理解的。但在一些地方政策上，已经有所突破，福建省人民政府2014年12月1日下发的闽政 [2014]59号《福建省人民政府关于进一步深化海域合用管理改革的若干意见》明确提出：通过招拍挂方式取得海域使用权的填海项目，填海形成土地后，海 域使用权人可以凭海域使用权证书、海域使用权出让合同、出让价款完缴凭证、填海项目竣工验收合格通知书等材料，向市、县(区)国土资源行政主管部门提出土 地登记申请，换发国有土地使用权证书。这意味着，通过招拍挂取得海域使用权后，可直接换发国有土地使用权证。这对社会资本的吸引力是很大的。 本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m
另一方面，各地也在探索非经营性PPP项目的一些新的解决方案。2015年5月6日安徽省安庆市外环北路工程PPP项目正式签约。作为市政道路PPP，外环 北路项目是安徽省乃至全国第一例典型意义上的市政道路PPP项目，是非经营性项目采用PPP模式运作的破题之作，对未来市政道路及类似非经营性项目PPP 运作提供了可资借鉴的示范案例。该道路外环北路是安庆市中心城区主干路系统的重要组成部分，也是贯穿西北-东南城区的主要干道，道路设计全长约14.9公 里，道路等级为城市主干路，设计速度60km/h。该工程按工程量清单方式计价，工程建设投资控制价为15.26亿元人民币，包干工程建设其他费用为 4.5亿元人民币(如项目前期工作费用、征地拆迁费用等)，共计19.76亿元人民币。
本项目是无通行者付费的市政道路，属于非经营性项 目，因此采用 “政府付费”的回报机制。是按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府向项目公司购买本项目可用性(符合验收标准的公共产品)以及为维持本项目可用性所需 的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务)，政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。应该说以政府逐年购买服务的方式，较好的 解决了非经营性项目的收费问题。
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《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是PPP重构模式下的立法新突破。 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om
2015年4 月21日国务院常务会议审议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，并于2015年4月25日国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中 国人民银行等六部委联合发布。办法提出，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用 事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展。 本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m
值得注意的是，早在2004年3月，原建设部以部门规章的形式颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，明确在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业实施特许经营适用该办法 。 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com
此次以国务院常务会议的形式审议通过的这份政府规章，其效力显然比一般以部委令的形式颁布的行政规章效力要高。一方面，新办法总结了自2004年以来到到 2015年十多年时特许经营实践中出现的一些问题和经验教训;另一方面，旧办法是原建设部颁布的，适用范围仅在市政基础设施项目中，而此次新办法的范围涵 盖了能源、交通、水利、环保、市政等各方面。并且，总结了2004年以来各级政府特别是国务院、各部委在清理BT项目中和重构PPP架构下取得的经验教 训。是国家从深化投融资体制改革的全局角度，对政府和社会资本合作及特许经营进行的一次系统化制度设计。
新办法以下几个方面更加明确：一是 在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营;二是境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和 运营基础设施和公用事业并获得收益;三是完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年;四是允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目 资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道;五是严格履约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市 场预期，吸引和扩大社会有效投资。
需要提醒注意的是，新办法关于争议解决的规定应适用2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》(修正 案)，该法明确规定，行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议的，可以依法提起行政诉讼。新办法第51条也规定，特许经营 者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。这是迄今仅见的对PPP项目性质及PPP 合同性质的法律规定。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com
综上，PPP模式从正式提出到全国兴起不过一年多的时间，但各级政府出台的政策、规范性文件却有上百份之多。且政出多 门，各部委对一些关键问题还存在着不同的认识，在理论界对合同的法律性质也存在着较多的争议。在这种情况下，如何厘清思路，认定性质，提供有效的解决方案 是我们面对这类新问题的第一要务。有效的梳理PPP的前世今生，剖析PPP的政策和规范中可能存在的问题与不足，能够为我们正确认识PPP的法律性质和找 到有效的解决方案提供一个独特的视角。 本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om
作者：拓维首席合伙人许永东，转自PPP项目争端解决
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