PPP模式的法律解构

政府颁布的PPP模式相关政策 规范和制约主要表现哪些方面

鉴于BT模式造成了严重的政府债务危机，在2013年以后，特别是2014年颁布的相关政策及规范性文件中，更加清晰规范和制约了在PPP模式中的政府负债行为。主要表现在以下几个方面：

明确BT模式不属于PPP的范畴 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

财政部财金[2015]57号文《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》明确在受理PPP备选项目条件时的条件：政府和社会资本合作期限原 则不低于10年。对于采用建设-移交(BT)方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。从这份政府规范性文件可以 得出结论，在中国现阶段，BT项目不再属于PPP模式。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

政府推进PPP项目的根源，最直接的目的是为缓解经济的压力，以推动基础设施建设带动经济发展; 最根本的目的，是通过政府与社会资本合作，利用社会资本的资金及优质的管理资源能力，提高社会供给的服务水平。但BT模式下，是政府委托具有工程建设资质 的施工企业进行工程建设，由施工企业进行融资，在建设完工后，项目转交给政府。从法律关系上看，BT是一种委托关系。在委托与被委托的法律关系中，委托人 对于被委托人完成的委托事项，对外承担责任，委托事项的效力归于委托人。因此，如施工企业融资资金使用不当，融资借款无法偿还，或者资金链断裂，最终均为 政府买单。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

上述财金[2015]57号文对于原来的BT项目指出了改造路径：存量项目可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交 (ROT)等方式转型为PPP项目。对合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所 值”的项目，财政部将不予受理。因此，BT项目如果能够通过转化，变为PPP项目，且同时符合其他要求，财政部门予以受理。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

在此次的PPP 重构中，财政部门重点防范的是地方政府为了解决债台高筑的地方债务，将原先的一些BT项目变相包装成PPP项目。这种包装的一个重要特点是以保底承诺、股 权回购等方式来吸引社会资本，最后导致PPP项目变成了只为融资的假PPP，政府债务改头换面继续存在。实际上，在这种模式下，即使有保底条款的承诺，债 权人的利益根本无法得到保障。因为根据国发[2014]43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，自2013年对政府存量债务进行甄别后，对 地方政府债务实行规模控制和限额管理，只有省级政府才有发债权。并且按照《预算法》的规定，地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大 或其常委会批准。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。这种情况下，债权人的利益显然无法得到充分保障和法律支持。

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