地方债务风险亟须途径化解，新型城镇化需要大额投入，PPP成为破解“两难”的新手段

 

顶层立法分歧

 

虽然地方政府对PPP模式热情高涨，中央层面的立法工作也在加速推进之中，但《财经国家周刊》记者调查发现，相关PPP的一系列基本问题目前仍待厘清，从而影响了PPP立法进展。

 

《财经国家周刊》记者从参与立法的核心人士处获悉，PPP立法在征询专家意见的过程中存在较大的意见分歧，主要集中在八个方面—

 

一是特许经营合同到底是民事合同还是行政合同，这事关政府和企业在合作中是否是平等的主体；二是PPP要不要限制国营企业参与；三是PPP的定义和内涵，比如BT、BOOT（BuildOwn Operate Transfer，建设-拥有-经营-转让）算不算；四是特许经营期应重点考虑哪些变化因素，怎么调整；五是企业如何退出；六是会计法、税收制度等和PPP若有冲突，如何处理；七是PPP的应用范围，什么项目适合，是构建正面清单还是负面清单；八是对政府行为如何监管。

 

尽管存在分歧，但前期5轮征求意见过后，也达成了部分立法共识。比如，PPP项目所有前期审批手续由政府做，可减少企业操作时间；企业不能中途退出，政府终止合同要给企业补偿；中央专项补贴资金不补建设期，只补运营期，这样可以堵住烂尾的项目也能享受补贴的漏洞。

 

孙洁表示，从中国曾以BT、BOT等方式开展的项目实践来看，存在着高成本重复建设和“豆腐渣”工程两个极端。PPP模式相比以往的BT、BOT，更强调公私部门全过程合作，利益共享，风险共担。

 

但也有业内人士指出，中国尚存在法律法规不够完善、项目风险分担机制不够成熟、经济收益确定性不高、融资条件难与国际接轨等诸多问题，此外尚未形成风险共担、利益共享的前期工作机制。

 

有多年PPP项目实操经验的北京市资略律师事务所副主任、合伙人律师徐向东认为，项目实践和现行的法律法规还存在较多歧义或矛盾之处。比如，特许经营权的获得并不能保证项目公司获得土地使用权，实践中严重降低了项目公司的融资能力。

 

《财经国家周刊》记者了解到，目前国家发改委PPP立法征求意见稿第6稿正在征求各部委意见，预计还会遇到较多的意见分歧。相比PPP立法，财政部的PPP管理办法可能会提前出台，可指导地方实践。