我国收费公路的PPP模式

“按绩效支付”建设模式下，政府和公路经营公司，应担负何种角色

1.重新认识特许概念的内涵

特许概念在我国已约定俗成，仅限于附着收费权的特许。国外的“按绩效支付”特许，无法与我国传统的特许内涵兼容。 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com

在我国相关业界对特许经营的现有共识和已有的特许经营法律框架下，没有“按绩效支付”特许模式的生成空间。因此，“按绩效支付”现阶段很难融入我国特许经营的理论和实务。笔者认为，不宜将之划入特许经营范畴，该怎么界定和归类，有待进一步探讨。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

同时，国外的特许在内涵上以开发权为核心，收费权并非特许所包含的权利，只被视为报酬的来源。如果将之视为权利，还可质押贷款，是不可思议的。但我国特许经营的传统内涵是忽略开发权，把收费权作为一项经营性权利，授予国有企业。公路经营公司不但把收费权作为特许经营权的一项主要内容，还能用于质押。从这个意义上讲，需要强调，在公路PPP下，收费公路不得交由私营企业特许经营，收费权不得由私营企业质押。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

2.重新界定地方政府和公路经营公司的角色 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com

在传统的收费特许模式下，我国地方政府与国有公路经营公司是利益共同体。地方政府将国有公路经营公司作为实施财政政策的工具。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

而在“按绩效支付”模式下，政府与公路经营公司签订带有激励条款的契约。政府是公路经营公司绩效的考核者、监管者。公路经营公司是被考核的对象，其收益完全依赖于其绩效完成程度。以“按绩效支付”方式向私人支付的契约，要比私人收费特许的契约有更多优点：政府对交通政策保留更大程度的控制，不必顾忌非竞争性条款；当因政策导致交通流量减少时，不会被企业起诉赔偿追究政府责任。激励条款可创设直接的经济激励，使私人部门对道路进行良好的维护，保持道路的可用性。政府和私人双方可以形成良好的合作伙伴关系。

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在国有企业营运公路的背景下，地方政府通过融资平台来为收费公路筹资，通常以融资平台为核心，组建交通控股集团，其他国有公路经营公司按照“一路一公司”模式设置，由交通控股集团统一管理。由此，融资平台取得了原本属于政府的部分公路建设行政职能，其身份与政府一定程度上产生重合。公路建设的具体事务，由交通控股集团承担。这导致政府无法以VFM模式对交通控股集团及其所属公司有效的实施考核，“按绩效支付”模式无法构建。PPP机制下，可由民营企业承担公路建设事务，政府与企业角色分明，政府能有效实施监管。因此，在私部门参与下的“按绩效支付”模式具有更强的适用性。这也需要从理论上予以明确。