论排污权交易的法律问题

（三）中国排污权交易政策和法律的发展概况 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com

我国是一个燃煤大国，煤炭占一次能源消费总量近70%；随之而来的由燃煤产生的二氧化硫污染相当严重。据测算，每年仅因排放二氧化硫所形成的酸雨而导致的经济损失就高达1100亿人民币。为此，我国一直将防治二氧化硫污染作为环境保护工作的一项重要任务。由于排污许可证制度和污染物总量控制制度是排污权交易的基础和重要组成部分，国家环境保护局于1990年开始在16个城市进行大气排污许可证的试点工作。1996年国务院批准了《“九五“期间全国主要污染物排放总量控制计划》，试点证明总量控制是可行的。目前我国法律已经规定排污总量控制和排污许可证制度。2000年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了新修订的《大气污染防治法》，新法第15条规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区；主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定；大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证；有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。上述法律规定建立了大气污染物总量控制和大气污染物排放许可证制度，明确了划定大气污染物排放总量控制区、核定大气污染物排放总量和核发大气污染物排放许可证的条件、原则和程序。《国民经济和社会发展“十五”计划》明确规定：“到2005年，主要污染物排放总量进一步削减，全国二氧化硫排放量在2000年的基础上减少10%；‘两控区’（二氧化硫和酸雨污染控制区）二氧化硫排放总量在2000年基础上削减20%。”

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国外治理空气污染物的经验证明，实施排污权交易是削减二氧化硫排放的有效手段。为了有效地削减二氧化硫排放量，我国政府对排污权交易十分重视。国家环境保护局于1991年选择在包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等6个城市进行大气排污交易政策实施的试点。

1999年4月朱镕基总理访问美国，中美两国签署了“在中国运用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究意向书”；接着，中国国家环境保护总局与美国环保基金会签署了“研究如何利用市场手段，帮助地方政府和企业实现国务院制定的污染物排放总量控制目标”的合作协议备忘录，确立了“运用市场机制控制二氧化硫排放”的中美合作研究项目，江苏南通与辽宁本溪两市被列为该项目的试点城市。国家环境保护总局与美国环境保护协会共同在辽宁本溪和江苏南通进行了二氧化硫排污权交易的试点研究。在本溪的试点中，中美双方帮助当地草拟了《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》，该条例将排污权交易作为实现总量控制的一种重要手段，明确规定了排放监测、申报登记、许可证分配和超额排污处罚等重要内容。

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2001年11月，南通天生港发电有限公司向南通另一家大型化工有限公司出售二氧化硫排污权签字仪式在江苏省南通市举行，《中国环境报》认为这是我国第一例真正意义上的二氧化硫排污权交易。这次交易的卖方南通天生港发电有限公司是一家有着70年左右历史的老国有企业，多年来一直是电力系统的“一流火电发电厂”。近年来随着工厂技术改造和环境保护工作的加强，排污总量不断下降，每年二氧化硫实际排放量与环保部门核定的排污指标相比，尚有数百吨的“富余”。这次交易的买方是一家年产值数十亿元的大型化工合资企业，已经通过ISO14001认证。随着市场占有率的不断提高，急需获得二氧化硫排放权，以实现生产规模的扩大。由于南通市目前的二氧化硫排污指标十分紧张，利用市场机制解决所面临的这一难题成为企业的自然选择，“开创了以‘排污权’形式交易的先河”。 根据协议，卖方将有偿转让1800吨二氧化硫的排污权，供买方在今后6年内使用。二氧化硫排污权以年度为单位进行转让（每年300吨），交易费用按年度进行结算。合同期满，排污权仍归卖方所有，买方得到的是排污权的年度使用权。《合同》还规定，合同期内买方未使用完的排污权可以结转下一年度使用，甚至可能有条件出让给第三方使用。《中国环境报》的文章还认为，该项交易首次确立并突出了排污权的概念，排污权交易不同于排污买卖（或排污指标的买卖），排污权交易实际上是指双方实现了环境资源使用权的转让，即在享受权利的同时也要承担相应的义务，具有非买断性；而排污指标的买卖权仅指转让排污权限的大小，属于“可交易”的排污许可证。

2002年7月，国家环保总局召开了山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州等“二氧化硫排放交易”七省市试点会议，进一步研究和部署了进行排污权交易试点工作的具体步骤和实施方案。 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

总的看来，我国有关排污权交易的政策和法律相当滞后，迄今还没有法律规定排污权交易计划。但是，值得指出的是，我国一些地方法规在采用适应社会主义市场经济的经济政策和经济措施方面却相当积极，已经规定“排污权转让和抵消”等在国家环境资源法律中没有规定的经济政策和市场机制。例如，早在1990年，《海南省环境保护条例》（1990年2月）已经规定：“在实行污染物排放总量控制区域内，排污者可将节余的排放限量，用于抵消其新建污染源的污染物排放量或转让他人。抵消和转让的办法，由省人民政府环境保护行政主管部门制定。”（第37条）遗憾的是，由于种种原因，这一地方法规规定的排污权交易政策并没有得到真正实施。