中国碳市场发展剖析与未来发展之我见

 

（一）国家碳市场的发展

 

目前，中国国家碳市场已进入第二履约期，在过去的几个月里，中央相关部门一直在积极讨论并研究如何将钢铁、水泥、化工、国内民航等行业纳入国家碳排放交易体系。预计到2025年，这些行业都将被顺利纳入国家碳交易市场。笔者预计在2030年前后，该市场将进一步扩大，几乎覆盖所有行业。国家碳市场对其覆盖的企业将加强管控，主要根据企业的碳排放总量作为评估指标。而排放总量较小的企业将主要由地方政府管理（见后面地方碳市场部分的讨论）。

 

CCER作为国家碳市场的重要组成部分，正在并行推进中。生态环境部已经明确表示，计划在2023年重启CCER。因此，在接下来的几个月里应该能够看到CCER的重启。目前，四个CCER方法学（海上风电、分布式太阳能光伏、造林及红树林四个行业）已经开始征询公众意见。预计CCER重启后，其项目的发展会经历一个审慎稳步发展的过程。重启后的项目备案或审批大概率会在2024下半年进行，而大部分新签发的CCER可能会推迟到2025年及之后。

 

至于2025年前在国家碳市场上交易的CCER，主要会是现存的CCER及分配的配额。未来CCER的项目可能更多来自那些总量较小、投资回报率不高、具有强烈的额外性和多重发展效益的项目。作为实现碳中和的“兜底技术”，碳捕集利用与封存（CCUS）作为CCER项目仍面临一些技术上的挑战，尤其是与碳封存的永久性以及存储量的计量和核查有关的技术难题。一旦这些技术难题得到解决且技术成本大幅降低，CCUS技术就有望成为CCER的主力军。

 

目前，由于各种原因，国家碳市场的登记、碳排放配额交易、CCER交易以及国际交易由不同区域的机构管理。在市场发展初期，这种发展和管理模式的确有助于激发地方和部门的探索、创新与投资热情，促进国家交易体系的快速发展。然而，从长远看，这种分散的建设与管理方式不利于整体市场的统筹和协调，也可能影响交易的流畅性，增加行政成本，不利于推进国际交流与合作。

 

必须看到的是，中国碳市场很快将成为全球碳市场的中坚力量、中流砥柱，对全球碳市场及全球碳减排的影响日益深远。而目前这种分散管理的国家碳市场，将难以担当此重任。一个可能的办法是考虑组建一个国有碳交易集团公司，以国有集团公司的模式统筹管理国家层面的碳交易，目前各自负责不同职责的地方和机构则成为国有集团公司的组成部分。这一做法可以显著降低行政成本，集中人力、物力、财力建设高水平的国家碳市场基础设施和运营体系，促进不同职能机构之间的协调和配合。同时，也有助于更好开展国际间的碳市场交流与合作，引领全球碳市场发展。

 

（二）地方碳市场发展

 

目前，地方碳市场主要集中在最初的7+2个试点省市，还有部分非试点范围的省市也建立了自己的碳市场。这些试点省市碳市场的正常运营，成为地方政府管控地方碳排放的重要抓手和技术支撑，也是地方推进“双碳”工作的核心和中坚力量。

 

然而，大部分省市尚未建立起自己的碳交易市场体系，部分原因是缺乏上级政府的明确支持和鼓励。随着国家工作不断深入推进，对地方的碳排放工作要求日趋严格，地方实现“双碳”目标面临的挑战和困难也随之增多，急需更多手段来管理和控制地方的温室气体排放。相较于其他政策工具，碳交易市场被视为地方政府最为期待的首选工具。因此，地方政府普遍期待能够得到必要的支持和鼓励，建立和管理本地温室气体排放的碳交易市场。

 

除国家明确规定的一定温室气体排放总量以上的企业以外，其他所有企业、机构乃至个人的温室气体排放，均可由地方政府管理。尽管这些排放总量并不大，但对于国家实现“双碳”目标同样有重要影响。当前，众多地方已经推出了为实现“双碳”目标的创新政策和措施。例如，最近颁布的“上海市碳普惠管理办法”将碳普惠减排划分为项目减排和场景减排，其中项目减排可以纳入上海市碳交易体系进行交易。此外，该办法还规定了碳普惠产生的碳减排信用消纳措施。这种办法具有创新性和可行性，值得其他地方政府参考借鉴。

 

地方政府应被鼓励在其行政区域范围内建立仅覆盖本区域的碳交易市场，通过市场手段管理和调控地方的温室气体排放。这一机制可包括通过碳普惠方式激励个人采取低碳行动。结合国家层面的碳交易市场机制，可以确保将国内所有的温室气体排放纳入管理，构建完整的国家碳减排体系。这将是探索“绿水青山就是金山银山”的可行实践。地方碳市场的建立也将为国家碳市场的进一步发展创造良好的社会环境。事实上，国家与地方碳市场可以相互促进、相辅相成，共同推动碳减排，同时避免“碳泄漏”和各种“逃避”政府管理的不良碳排放行为。

 

（三）中国碳市场与国际碳市场的对接

 

全球目前有32个国家和地区的碳市场在运行，涵盖约80亿吨的二氧化碳年排放量，约占全球温室气体排放总量的18%。从理论角度看，碳交易体系的覆盖范围越广泛，越有利于找到更多更低边际减排成本的项目，从而以更经济的方式达到既定的减排目标。因此，推进碳市场的全球对接并根据国际市场规则和机制便捷地进行碳交易，将有助于全球以更低成本实现共同的碳减排目标。但要建立一个全球互联的碳交易市场涉及的因素很多，在实践中会遇到很多困难，甚至在某些方面不得不做出妥协。

 

在国际上，《巴黎协定》第6条为跨国碳市场的合作提供了基本的法律框架，主要包括两类合作机制，即第6.2条的“合作方法”以及第6.4条的“可持续发展机制”。其中，“合作方法”是指允许缔约方通过“国际转让减排成果”（Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs）来实现其“国家自主贡献”（以下简称NDC）。

 

而“可持续发展机制”则允许缔约方购买此机制下项目所产生的减排量，以帮助实现自己的NDC。为确保同一减排量不被重复使用和计算，这两种机制都要求参与交易的缔约方必须对其NDC目标排放量做“相应调整”（corresponding adjustment），即对交易部分进行“加”或“减”处理。格拉斯哥气候大会已经发布了关于“合作方法”和“可持续发展机制”的指导方针，而更为具体的相关实施细则仍在谈判中。

 

中国碳市场若要与其他国家的碳市场对接、开展双边或多边碳交易合作，必须遵循《巴黎协定》的相关规定。要在该协定相关细则的指导下，与相关国家进行合作磋商和谈判，明确合作原则及双方的权利与义务。因此，虽然中国碳市场与国外其他国家的碳交易合作已有法可依，但实际的合作仍须在中国政府的指导下开展。这需要政府主管部门与国外对应机构的主管部门就碳交易合作达成共识、签署相关协议后，按照双方政府的共同指导开展具体合作，以确保中国碳市场与国际碳市场的顺利对接。

 

鉴于此，中国碳市场与国际碳市场的交易宜采取“小步谨慎”的策略。即使中国政府开放与全球碳市场的合作，实际推进仍将遵循审慎且稳步的方式。刚开始可通过少量试点开展这种跨国碳交易，以保障中国碳市场不受外界冲击。

 

中国还应高度重视与共建“一带一路”国家在《巴黎协定》第6条下的合作。在共建“一带一路”国家中，中国在先进技术和能源建设项目方面已投资众多，既有中国的独资和合资建设项目，也有无偿援助和贷款支持的项目。这些建设项目往往采用了相较于当地技术水平而言更加先进的技术，既促进了当地的发展，也形成了大量温室气体减排。过去，这部分碳减排效益并未得到充分重视和利用。但在当前全球致力于气候保护的大背景下，通过法定程序，这些项目所带来的碳减排量应被转化为碳减排信用或“减排成果”。

 

参与这些项目建设和投资的中国企业，应享有分享这些减排信用或减排成果的权益。从长远角度看，提升全球碳交易合作将强化中国在推动全球实现碳中和目标的引领作用并进一步促进中国碳市场在全球碳市场中的主导作用。同时，这也将有助于中国开发的绿色低碳技术和装备及产品走向全球，推进全球绿色转型，重塑全球绿色发展版图。

 

（四）中国碳市场与中国金融市场的对接/融合发展

 

碳配额和碳信用作为碳资产，本身就具有金融属性。碳交易市场在一定程度上具有金融衍生品市场的特性。处于初期发展阶段的中国碳市场，尚未有碳金融产品在市场上交易，同时，金融机构也并未介入碳市场，因此与金融市场的对接暂未形成。在市场发展初期，为避免碳交易局面失控，这种谨慎的态度是完全有必要的。

 

随着碳市场规则的日益完善、交易行为的规范化以及碳配额和碳信用资产属性的法律认定和确权，需要进一步研究制定碳交易市场与金融市场对接的相关政策和规则。当两个市场能有效融合时，不仅能进一步提升碳交易市场的功能，还能促进金融市场的发展。届时， “碳金融”将真正体现其金融属性和功能。 本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com