中国碳市场发展剖析与未来发展之我见

 

若从探索碳市场可行性的时期算起，我国的碳市场发展最早可以追溯至1995年，大体上可划分为早期探索期、CDM大发展期、国际国内市场融合发展期、国家市场形成发展期四个阶段。下面简要回顾和讨论每个阶段的发展和特征。

 

（一）早期探索阶段（1995—2001年）

 

1995年，《联合国气候变化框架公约》第一次缔约方大会在德国柏林召开。会议通过了关于“试验阶段共同执行活动的决定”（Activities Implemented Jointly under the Pilot Phase, AIJ）。AIJ决定旨在通过实际项目来检验不同国家之间能否开展项目合作，以较低的成本实现相同的温室气体减排。这个决定成为《联合国气候变化框架公约》下的碳市场的萌芽。

 

在该决定的指导下，国内由科技部牵头制定和发布了实施“共同执行活动”的管理办法，并与挪威和日本开展了实质性的项目合作。从1995年至2001年，共执行了4个AIJ项目，分别是“首钢干熄焦项目”“河南商丘热电联产项目”“辽阳铁合金电弧炉项目”“哈尔滨印染厂锅炉改造项目”。通过这些项目，中外专家团队就项目的基准线方法学、额外性评估、项目监测等相关规则和方法开展了全方位的研究，并向《联合国气候变化框架公约》秘书处提供了相关研究成果。值得一提的是，这些项目产生的减排量不计入任何一个国家或任何一个实体，纯粹是为了研究跨国碳交易项目合作的可行性及所需的政策法规和方法论。

 

后来的清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）项目方法学，在很大程度上得益于这些早期的实际项目工作提出的方法论。中国通过开展这些试验性的国际合作研究，积累了丰富的国际碳交易合作经验以及微观项目方法论研究成果，为后期参加CDM项目的国际合作奠定了坚实的基础。在开展AIJ项目合作方面，中国的表现显著，尤其是中国项目提交的方法论，为后来CDM项目方法学的发展提供了重要基础。

 

在这当中，中国政府部门的引领和组织协调起到了决定性的作用。

 

（二）CDM项目合作阶段（2002—2012年）

 

CDM起源自《京都议定书》第12条。根据这一条款，发达国家在《京都议定书》第一承诺期（2008—2012年）可以通过海外减排机制即CDM以及第6条规定的联合履行（Joint Implementation，JI）来实现其在《京都议定书》下的减碳承诺。2001年，《联合国气候变化框架公约》第七次缔约方大会议（COP7）在约旦马拉喀什召开，制定了实施《京都议定书》的细则，包括批准成立CDM执行理事会及组成人员。从2002年开始，全球启动了CDM项目的实施。与此同时，中国政府第一时间积极参与CDM合作，并重点推进了以下几个方面的工作：

 

①组织大规模的CDM能力建设培训，培训对象包括中央部委、地方政府、研究院所、中介机构和企业等。目前在碳市场活跃的许多机构都是从参加CDM培训开始进入碳市场的，这些机构是国内首批在碳市场实践中的优秀参与者；②编制参与CDM合作的规章及一系列相关指导文件，为参与CDM合作的国内企业以及来华寻求项目合作的国外企业提供清晰的政策指导和相应的基础服务，如提供官方的电网排放因子等；③在国际层面参与国际规则制定，确保国际规则能够体现和包含中国的国情，在国际层面审查中国项目时能够保证公平合理。

 

在各方的共同努力下，中国CDM项目的国际合作从2006年开始大爆发，到2012年占据了全球CDM项目的一半以上。在这个阶段中，凡是参与中国CDM项目合作的机构，无论是中国机构还是国外机构，都有了明显的收获和成长。除此之外，CDM项目合作还极大地促进了中国减碳行业技术和装备的快速发展，包括风电、太阳能光伏、小水电、工业余热利用、农村沼气、畜禽废弃物处理、垃圾焚烧发电等领域。

 

中国如今在风能、太阳能领域取得的全球领先地位，一定程度上也得益于CDM机制在这个时期为这些行业提供的额外扶持。中国政府还从CDM收益中提取了部分费用建立了中国清洁发展机制基金，该基金已成为促进中国绿色低碳发展举足轻重的重要基金。

 

在该阶段，中国CDM项目顺利并快速发展的背后有很多至关重要的因素。一是有明确的、强劲的市场需求。市场上主要需要CER（核证减排量）的是欧盟和日本的企业。在欧盟和日本政府需要履行《京都议定书》的驱动下，这些国家的部分企业迫切希望能够获得足够低成本的CER，而中国是最可靠的CER供应市场。

 

二是有强大的信用保证。CDM是经联合国CDM执行理事会审批和签发、同时获得主办国政府背书的碳减排信用。事实上，CDM项目的开发和审核都非常严格——这并不否认其中仍存在不少瑕疵，包括一些造假行为。

 

三是有明确的国际与国内政策的指引。从原则、标准到实施步骤，这些政策都非常清晰明了，且形成了一套适合中国国情的体系。四是政府的协调、组织和推进。中国政府不断完善相关机制，强化统筹协调，深入研究、点面推进工作，为中国CDM项目的发展提供了良好的政策环境。

 

（三）国内区域碳市场试点阶段（2013—2020年）

 

中国在这一阶段一方面积极开展CDM项目国际合作；另一方面，政府部门为了确保国家未来能够承担相应的国际碳减排义务，在国内做了必要和周全的准备。2010年9月，国务院发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，首次提及主要污染物和碳排放交易制度的建立和完善。

 

2011年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也明确了中国要逐步建立碳市场和推进低碳试点示范工作的目标。同年，国家发展改革委批准在北京、天津、上海、深圳、重庆、广东和湖北七个省市开展地方碳交易试点。随后，四川省和福建省也获得了类似的批准。这些试点覆盖了电力、钢铁和化工在内的20多个行业，涉及约3000家重点排放企业，其发展为我国碳市场领域积累了丰富的经验，为建立全国的碳排放权交易体系奠定了良好的基础。

 

2012年，国家发展改革委发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，推出了国家核证自愿减排（China Certified Emission Reductions, CCER）计划。该计划旨在鼓励国内非控排企业减少碳排放。企业碳减排量需要通过一系列法定程序获得认证和签发（自愿碳减排信用）。这些经认证和签发的自愿碳减排信用可进入国内地方碳交易试点市场及国际碳交易市场，形成了覆盖全国范围的CCER市场、地方碳交易市场、联合国CDM市场、国际自愿碳交易市场并行存在和发展的局面。

 

然而，这一阶段由于《京都议定书》第二承诺期（即《京都议定书》多哈修正案）直到快结束时才生效，且加拿大和日本明确表示不参与多哈修正案，导致《京都议定书》下的CDM项目所产生的CER失去了需求，进而没有了消纳场景，因此CDM的发展急速下滑。

 

但是，中国的地方碳交易市场，特别是深圳、广东和上海，却逐渐活跃起来，部分扭转了由于CDM项目停滞导致的碳市场几近停止运转的被动局面。但在地方碳交易市场进行的CCER同样存在消纳有限的问题，在CCER签发后市场需求不足、消纳场景少，2017年CCER机制被暂停实施。图1是一些地方试点碳市场的交易情况。

 

图1  地方碳交易试点市场累计成交量与成交额

 

数据来源：Wind，由高金智库¹整理

 

这一阶段碳市场的发展特点可总结为以下三个方面：首先，碳减排信用需求出现波动，这充分说明碳减排信用的需求对市场发展的重要性。其次，中国推出的CCER机制尽管一开始受到了市场的追捧，但因缺乏配套的消纳机制和场景，产出与消纳失衡，该机制难以持续稳定运行。最后，地方碳交易市场进行了多样化的探索实践，如配额的拍卖、免费分配、碳普惠机制等，并设计了碳期货、碳质押等碳金融产品和工具以促进碳金融发展，为中国碳交易市场的建立打下了坚实的基础。  

 

（四）国家碳市场启动和发展阶段（2021年至今）

 

2021年7月16日，中国碳市场正式进入全国化运营状态。在推进国家碳市场建设和运营的进程中，电力行业首先被纳入，未来碳市场将逐步扩展至石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八大行业。因覆盖的管控企业的总排放量巨大，中国国家碳市场建立伊始就成为全球规模最大的碳现货市场（基于覆盖的碳排放），且呈现出国家碳市场、地方试点碳市场以及自愿碳市场并行运作的局面。

 

经过两年的发展，中国碳市场的基本框架已初步形成，市场运行总体平稳，交易规模持续扩大。最重要的是，碳市场不仅在引导企业降低碳排放和为碳排放定价上发挥了关键作用，也基本实现了中国建立碳市场的初始目标、定位和预期。具有巨大体量的国家碳市场在整体运营中起到主导作用，地方碳市场则在激励本地区的企业、机构甚至个人的碳减排上起到了显著作用。

 

然而，在第一履约周期中，国家碳市场在运营中也暴露出了一系列问题，其中三个现象尤为明显：一是交易呈现“潮汐”特征，即交易通常在临近履约末期集中发生，而平日交易相对稀少；二是企业出售碳配额意愿不强，普遍表现出“惜售”现象，这可能与交易制度的设计及国家对企业的监管相关；三是主要以大宗合约交易为主。针对这些现象，需深入研究并逐步采取措施从根本上加以解决。下文将进一步探讨这些问题的原因及可能的解决办法。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ