关于碳排放报告弄虚作假行政责任条款的建议

 

碳排放单位作为温室气体的排放者有报告碳排放数据的义务。义务的履行方式是编制和提交本单位温室气体排放报告。温室气体排放报告是载明碳排放单位温室气体排放量、排放设施、排放源、核算边界、核算方法、活动数据、排放因子等信息，并附有原始记录和台账等内容的报告。该报告的要求是具备“三性”，即真实性、完整性、准确性。编制该报告的具体要求是温室气体排放核算与报告技术规范，如《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》（2022年修订版）。为保证碳排放报告可核查，碳排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当保存一段时间。
 

根据《草案稿》第二十四条的规定，被课以行政责任的温室气体排放报告弄虚作假行为有3类：未按要求及时报送温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务的；温室气体排放报告所涉数据的原始记录和管理台账内容不真实、不完整的；篡改、伪造排放数据或者台账记录等温室气体排放报告重要内容的。

 

实践中，碳排放单位会委托检测机构进行检测和编制检测报告，但《草案稿》并未规定检测环节。检测机构接受碳排放单位委托，其提供的检测报告是碳排放报告的基础资料，基础资料不实或者虚假，检测报告内容自然构成弄虚作假。《草案稿》应当为检测规定监管措施和法律责任。相应地，《草案稿》应当从监管弄虚作假角度规定针对碳排放单位在和检测机构对接环节的监管措施和法律后果。

夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

 

因此，结合当下弄虚作假行为的处罚案例，《草案稿》应当增加碳排放单位的如下数据弄虚作假行为：委托检测机构凭空编造检测报告；向检测机构提供虚假送验样品；向检测机构提供虚假数据。
 

根据《草案稿》第二十四条的规定，碳排放报告弄虚作假的行政责任为“责令改正，处五万元以上二十万元以下的罚款；逾期未改正的，由重点排放单位生产经营场所所在地省级生态环境主管部门组织测算其温室气体实际排放量，作为该单位碳排放配额的清缴依据”。
 

该规定对碳排放报告弄虚作假违法行为在责令改正的同时课以罚款。有些地方立法规定的行政责任是，先责令改正，对于未改正的才处以罚款。二者之间的差别是，直接罚款还是拒不改正才罚款，实质是直罚主义和非直罚主义之分。采用非直罚主义会给企业“闯关”的侥幸心理，因为违法行为被追究后改正不会有惩罚性后果。在违法零成本而经济收益巨大时，非直罚主义模式会纵容乃至鼓励碳排放单位的违法行为，因而不可取，现在《草案稿》的规定较为合理。
 

《草案稿》规定逾期未改正的一个法律后果是，行政机关测算实际碳排放量，以此作为清缴依据。其逻辑是碳排放报告弄虚作假，碳排放量不实，为防止违法者从弄虚作假中获利，需要重新测算实际碳排放量，目的是矫正不实数据，属于合法秩序的回归，在性质上应属于行政命令而非行政处罚。
 

《碳排放权交易管理办法（试行）》第三十九条规定的一个责任是，对虚报、瞒报部分，等量核减其下一年度碳排放配额。该规定的结果是，下一年度的生产经营活动受到限制，因而可以归为行政处罚法第九条规定的“限制开展生产经营活动”。《草案稿》则没有规定核减配额的责任种类。核减配额是否应当作为其法律责任，不能孤立看待。既然核减配额属于行政处罚，需要和其他行政处罚形式结合考量。罚款是适用最为广泛的行政处罚种类。《草案稿》规定的罚款幅度为五万元至二十万元，数额较高，未规定核减配额。《碳排放权交易管理办法（试行）》规定的罚款额度为一万元至三万元，数额较低，但规定了核减配额。在这两种模式中，我们支持第二种模式。核减配额依据虚报、瞒报部分等量确定。如果不规定核减配额，当虚报、瞒报部分的收益超过罚款时，排放单位仍然可以从虚报、瞒报中获利，因此，仅规定罚款不规定核减配额，存在监管漏洞。采用罚款搭配核减配额的模式，比仅规定罚款的模式更能体现过罚相当原则，罚款针对数据弄虚作假的行为，核减配额针对数据弄虚作假的后果，这样的处罚结构更为合理，可以对潜在的违法者形成有力的震慑。

本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m

 

《草案稿》可以大致规定如下：有下列情形之一的，责令改正，并处罚款；逾期未改正的，行政机关测算实际碳排放量，以此作为清缴依据；对虚报、瞒报部分，等量核减其下一年度碳排放配额：委托检测机构凭空编造检测报告；向检测机构提供虚假送验样品；向检测机构提供虚假数据；温室气体排放报告所涉数据的原始记录和管理台账内容不真实、不完整的；报送不实、虚假温室气体排放报告。