魏庆坡：碳排放权法律属性定位的反思与制度完善——以双阶理论为视角

 

在碳排放权制度中，双阶理论的运用有助于通过阶段性拆解明确相关当事人之间的具体权利义务关系，进而区分公法法律关系与私法法律关系并借助不同法律规范解决争议，虽然存在局限性，但是有助于处理碳排放权这一复合性的法律关系。基于碳排放权运行的双阶构造属性，碳排放权制度在规则层面的构建应坚持内部监督和外部监管相结合，并辅之以有效的救济方式。

 

（一）在内部制约上探索赋权与控权的平衡点

 

政府构建碳交易市场旨在削减温室气体排放，在此过程中，减排主体获得的碳排放权只是实现减排目标的一种“副产品”，碳排放权问题属于减排制度设计的派生物，这是讨论碳排放权属性定位问题无法回避的大框架。“强行政监管性”是碳排放权制度的重要特征，碳排放权制度规则的完善首要问题应是内部制约规则的构建。由于碳排放权含有借助私主体实现公共利益的目的，因此为保障公权力在与私主体的博弈中能够实现这一公共利益，需要赋予行政机关必要的职权，同时也要对其予以适当限制，充分权衡和考量各方的利益，实现赋权与控权的最佳平衡。

 

首先，有必要赋予行政机关配额初次分配（一级市场）行政权限。这既是行政机关创设碳排放权的必要前提，也是为克服碳交易市场本身缺陷和减排主体逐利性的现实需要，还是实现减排目标的必然要求。为追求行政效率并确保碳排放权得到全面有效的保障，应聚焦配额的确定和配额的分配方式等方面。具体表现如下：（1）行政机关对碳排放额度拥有创设权，主要根据国家温室气体排放控制要求，综合考虑社会经济发展和排放协同控制等因素，确定排放配额总量和分配方式。（2）行政机关对碳排放额度拥有调节权，根据宏观经济发展的规模、节能减排技术的进步等定期对碳排放额度进行调整。（3）行政机关享有适当行政优益权，有偿发放配额则是以配额为标的物的行政合同，行政机关可基于控制温室气体排放的公益性目的有权对行政合同的履行、变更以及解除进行单方调整。

 

其次，应当对行政机关的监管权进行必要的限制。行政控权的必要性是碳排放权制度旨在实现温室气体减排这一既定目标所决定的。一方面，为防止行政权的滥用，应制订配额总量和分配方法确定的具体规范，依据公平公正原则构建沟通协调制度等保障减排主体的合法权益与合理诉求。另一方面，应明确划分配额确定的总量和分配方法的内容，根据行政职权的内容及其与公共利益相关的程度，明确配额确定和分配中可调整的内容、限制调整的内容与不可调整的内容。其中，配额的数量应属于限制调整的内容，审查费用、配额分配的方法原则上应属于不可调整的内容，不应存在“讨价还价”的空间。

 

最后，坚持以公共利益为主来确定配额总量和分配方式。碳排放权制度应秉持科学性和专业性、兼顾地区之间的公平性与行业之间的差异性、赋予减排主体申诉和申辩的权利，但前提是要确保减排目标等公共利益优先。同时，要避免部门本位主义和地区行业不均衡现象，逐步降低免费配额的比例，结合行业承受力和竞争环境在分配方式上逐步引入拍卖机制，形成一级市场的价格机制。此外，为维护碳交易市场制度减排功能的稳定性，应明确规定清缴配额一旦确定则原则上不能随意变更或解除，除非继续清缴配额将损害公共利益。

 

（二）在外部监督上构建多元主体共治模式

 

碳排放权制度的有效运行不仅需要赋权与控权相平衡的内部制约，还需要从外部监督上构建政府、企业、社会组织以及公众等多元主体共治的模式，构建和完善外部监督约束机制。

 

首先，应健全信息公开制度，这是构建外部监督约束机制的前提和关键。除涉及国家秘密外，行政机关在确定配额总量和分配方法过程中形成的关于决策依据、评估标准、分配指南、分配方法和分配方案编制等涉及社会公共利益的重要信息都要及时全面地向社会公开。同时，配额分配是碳交易市场制度设计中与减排主体关系最密切的环节，因此应赋予减排主体对配额分配情况的知情权，并将减排主体的行业领域和分配数量等广而告之，提升配额分配数量的透明度。其次，应构建和完善公众参与机制，充分发挥社会监督作用，不仅要从程序上完善公众参与方式和诉求表达机制，还应细化利益相关者和环境保护组织参与的途径和规则，全面提升社会大众有关碳交易市场的法治监督意识。最后，要依法健全碳交易市场的自律组织、行政和司法监督机构，探索在立法中构建和完善法治监督的内容，赋予相关组织对碳交易市场进行监督的权利，同时建立有关碳交易市场的法治监督流程、沟通和反馈机制，督促行政机关妥善履行法定职责，从而减少温室气体排放，有效维护公共利益。

 

（三）在救济方式上突破单一路径依赖

 

碳排放权法律属性的澄清和辨识直接影响着争议解决的设计思路和路径选择，碳排放权运行的双阶构造虽然能够实现理论上的逻辑周延，但是还需要通过法律救济实践予以检验。双阶属性揭示了碳排放权具有“阶段性”的法律性质，碳排放权的权利救济和争议解决也应突破单一路径依赖，依据阶段划分和性质辨识来选择适用相应的救济方式。如此，不仅可以实现理论自洽与制度实践的贯通呼应，还能满足碳排放权制度的运行及其纠纷解决的现实法律需求。

 

在第一阶段中，赋予减排企业维护自身权益的多元化手段，即确保减排企业行使异议权。虽然配额总量的确定和发放体现了行政权力在减排企业中分配减排责任的主导地位，但是也要综合考虑减排企业的意见和需求、赋予减排企业在方案制定过程中的听证权。配额分配行为属于具体行政行为，由此引发的争议应纳入行政法规制的范畴。具体而言，如减排企业认为碳市场行政主管部门的配额分配行为存在瑕疵或违法等，则其既可以向省级生态环境主管部门或国家碳市场主管部门申请行政复议，也可以向碳市场行政主管部门所在地的中级人民法院提起行政诉讼，要求碳市场行政主管部门履行配额给付义务。同时，若配额分配是依据省级生态环境主管部门制定的方案，则减排企业可以一并请求人民法院对该规范性文件进行附带性审查。总之，在第一阶段应赋予减排企业听证权、行政复议权和诉讼权，构建多元申诉机制。

 

在第二阶段中，配额交易更多地体现出私法属性。原则上，碳排放权买卖纠纷是平等市场主体之间订立的以配额为标的物的买卖合同纠纷，应该适用民法典合同编的关于合同订立、成立、履行、变更和违约等规定，假设当事方不履行有效成立的合同或履行不符合规定，应依照民法典合同编的规定承担违约责任。同时，碳市场主管部门在履行配额交易监管职责的过程中与减排企业产生的行政处罚纠纷，减排企业可依据行政处罚法和行政诉讼法来维护自身的正当权益。

 

此外，对配额清缴行为，要明确行政部门、减排企业以及核查机构等利益相关方的法定义务及违规责任。基于行政部门与核查机构之间的委托关系，核查机构应对核查报告的合法性和真实性负责，否则减排企业有权提起侵权之诉；若是行政部门的原因导致数据失真且减排主体认为其合法权益受到侵害，则减排主体应诉诸行政诉讼来寻求救济。

 

结  语

 

碳排放权制度作为削减温室气体排放制度中的重要制度安排，旨在发挥私主体在参与温室气体减排方面的积极性，以总量控制交易的模式降低减排成本、提高减排效率。然而，对于集行政主导、交易机制、公益维护等不同要素于一体的碳排放权制度而言，碳排放权的法律属性的辨识一直陷入私法属性论和公法属性论的论争之中。在此背景下，肇始于德国的双阶理论为碳排放权的法律属性辨识提供了双阶划分的混合属性视角，对厘清《办法》相关规定的正当性基础、阐释制度设计思路、重塑权利救济路径、指导司法实践等具有重要的现实意义。因此，在修正的双阶理论的指导下，以配额发放时间为分界线，将碳排放权的法律属性界定为“行政处理+民事合同”，符合碳交易市场制度设计的原初目的与《办法》规范文本的基调，兼顾了碳排放权运行过程中公权行使色彩和私主体合法权益保护问题。以碳排放权运行的双阶构造为依据，碳排放权制度应当注重内部制约和外部监督相结合，构建多维度救济机制。内部制约方面应坚持赋权与控权平衡，控权与效率兼顾；外部监督方面要建立健全主体多元的监管体系，形成政府、行业组织等多个监督主体共同协调的运作机制；救济制度上要突破单一路径依赖，构建多维度救济体系，以期为碳排放权的制度设计和功能发挥提供恰切的理论基础，进而更好地解释、指导我国碳交易市场的实践，助力实现“双碳”目标。 本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m

作者：魏庆坡 （首都经济贸易大学法学院副教授）