试点碳市场配额有偿分配经验及对全国碳市场的借鉴意义分析

 

总体来看，试点碳市场配额有偿分配制度设计各具特色，实施顺利，积累了宝贵经验，同时也面临一些挑战。总结这些实践特点和经验，对全国碳市场进一步完善配额分配实施方案、适时开展有偿分配具有重要参考借鉴意义。

 

 

 

 

2.1 开展有偿分配的目的和规则设计有所不同

 

 

试点地区多数采用初期免费分配、逐步引入有偿分配的模式，其有偿分配的目的不尽相同，包括一级市场初始分配、为控排单位提供履约保障、进行价格发现和市场调节等。除广东碳市场在开市前以固定价格开展过一级市场配额有偿发放之外，试点碳市场总体以开展二级市场有偿竞买为主，通过竞价方式形成碳价。广东、上海、湖北三个试点地区有偿竞买的主要目的在于价格发现、市场调节等，其组织开展的有偿竞买频次相对较多、允许控排企业和机构投资者等多类主体参与，其中上海和湖北专门组织了仅针对控排企业有偿分配的场次，且上海的有偿分配时间设在履约期末、对不同参与对象设定的底价规则不同，可以看出上海和湖北碳市场有偿分配目的也包括了协助控排企业履约；天津、重庆、深圳三个试点地区有偿竞买目的主要在于提供履约保障，有偿竞买的频次相对较少，除了天津在后续年份新增了机构投资者可参与有偿竞买，重庆和深圳均仅允许控排企业参与。此外，北京虽然制定了定期拍卖和临时拍卖相关政策，明确了配额价格超出一定价格上限后政府进行临时有偿发放，旨在进行市场调节，但实际由于未触发条件而尚未开展配额有偿分配。

 

 

 

总体而言，由于目的不同，试点碳市场在有偿分配的比例设定、开展频率、参与主体、底价设置、竞买上限和其他限制等具体规则设计方面也有所不同。这些多样化的探索体现了试点碳市场主管部门的管理思路，为全国碳市场开展配额有偿分配提供了重要的实践经验。

 

 

 

 

2.2 积极先行先试，适当调整完善相关制度和规则

 

 

多数试点碳市场省份在其出台的“碳排放权交易管理办法”中明确了采取免费为主、有偿为辅的配额分配方式，为有偿分配提供了依据。在此基础上，各试点还根据市场实际运行中的配额供需、价格形成、清缴履约等实际情况，适度调整有偿竞买的相关规则，推进碳市场平稳有序运行。

 

 

 

广东是有偿分配开展时间最早、经验最丰富的试点地区，在制度层面构建了“管理办法+配额管理实施细则+配额分配方案”的配额分配制度体系，在实施层面根据有偿分配效果和不同时期的市场运行情况对规则进行微调，大胆尝试不同方案，贡献了多样化的实践经验：一是在有偿分配比例上，随着试点运行和有偿竞买实施趋于成熟，对不同行业有偿分配比例进行差异化设置并适当调整；二是在时间频率上，2013—2016年基本每季度末组织一次有偿竞买，自2017年以来根据市场实际需要不定期开展；三是在竞买底价和具体规则上，先后尝试了强制与自愿、主观底价设置与客观底价设置，以及竞买数量、最大竞买量限制、竞买报价等不同规则。上海在有偿竞买底价设置方式上进行多样化尝试，在不同时期、针对不同参与主体设置加权平均价不同比例的底价，并探索对底价设置上限，灵活引导碳价形成。除了上述规则调整，部分试点地区还按照循序渐进的碳市场建设思路逐步增加有偿竞买的参与主体，如天津、上海和广东开展有偿分配初期的参与主体仅为单一的控排企业，之后适时引入了机构投资者参与。同时，为避免配额囤积、有效防控市场风险，多数试点对单个参与主体的竞买量及竞买配额用途进行了相应限制。

 

 

2.3 在一定程度上发挥了价格发现作用并提供履约保障

 

 

从试点碳市场运行整体情况来看，开展有偿分配发挥了推动碳市场价格发现的作用。广东、湖北等试点在开展有偿竞买后，呈现出二级市场价格向一级市场趋同的趋势，强化了一二级市场联动性，形成市场间复合调节机制。湖北、重庆、深圳等试点有偿竞买底价和市场平均价相当或低于市场平均价，发挥了平抑市场价格、避免市场价格过度波动的作用。同时，进行有偿分配缓解了由于部分市场参与方惜售等因素带来的市场流动性不足的情况，为试点碳市场相关控排单位及时、顺利完成配额清缴履约义务提供了有效保障。

 

 

 

 

2.4 引导和促进控排单位树立排放资源有偿使用和碳资产管理意识

 

 

开展有偿分配促进了试点地区控排单位树立配额有偿使用意识，增加了其减排和参与交易的动力。为保障碳市场配额有偿竞买的顺利开展，上海、广东、深圳等试点地区均在前期针对参与主体进行了碳交易和有偿竞买相关培训，有效提升控排单位的意识和能力水平。多数试点地区开展了多次配额有偿竞价，部分场次实际成交量显著低于发放量，一些试点如上海、广东的个别场次有偿竞买出现了流拍现象，反映出部分控排单位碳资产管理意识不断加强，提前布局参与碳市场交易的动机较为明确，倾向于在履约年度前期而不是截止期前完成有偿配额的购买。随着试点碳市场有偿分配开展的不断深入，控排单位的意识和能力水平逐步提高，很好地体现了碳市场控制温室气体排放的作用。

 

 

 

值得注意的是，在取得积极进展和宝贵经验的同时，试点碳市场配额有偿分配也存在一定的挑战。主要包括：一是部分试点出台的有偿分配规则文件层级较为有限、详细程度不一、配套制度和相应监管制度尚未明确等。具体来看，目前部分试点缺乏有偿分配的规范性文件，有偿分配规则由交易机构以公告形式发布，约束力有限，如发生纠纷，易引发利益相关方对有偿分配相关规则性质及效力的质疑，不利于市场交易主体产生稳定的市场预期，进而不利于有效发挥有偿分配在价格发现、优化资源配置和促进温室气体排放控制方面的作用。二是有偿分配收入资金用途仍待进一步明确。目前试点碳市场开展有偿分配所得资金，均由交易机构扣除手续费后划入财政指定的国库账户。除了湖北规定碳排放权出让金主要用于碳市场风险调控和支持碳市场建设外，多数试点相关资金用途仍未明确。广东曾考虑利用配额有偿竞价发放收入设立低碳发展基金，用于支持控排企业开展节能减碳工作，但实际由于种种原因未设立。如何使有偿分配收入资金优先用于控制和减少温室气体排放、支持控排企业开展节能减碳工作、推进绿色低碳发展等相关活动，通过资金的循环利用支撑碳市场的建设和发展，仍是亟待解决的问题。

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