高桂林：碳达峰法制化的路径

 

(一)碳达峰立法体系构建的法制化

 

碳达峰的法制化，首先是碳达峰的法律制度化，也就是要通过立法将碳达峰的相关内容予以确认。具体而言，碳达峰立法要着重规定以下内容：一是明确对象范围。碳达峰是以节能减排为核心要务，以最终降低温室气体二氧化碳排放总量为目标的一系列活动。所以，立法应当将能源替代、节约资源、循环经济等内容作为碳达峰立法的调整对象。二是明确实施主体。碳达峰是中国政府向国际社会应对气候变化作出的承诺，要履行该承诺，需要全民共同努力。因此碳达峰的实施主体包括但不限于企业，立法要在规定企业在节能减排方面的责任和义务的同时，还应当明确政府责任，如管理责任以及自身对资源消耗的效率化运用;同时还应当明确个人在节约使用资源方面的义务。三是明确实施标准。碳达峰的目标大体可以分为两个阶段，即在2030年前碳排放达峰，2060年前实现碳中和，因此立法在将碳达峰目标法定化之后，还应当制定分阶段的目标，并细化相应的实施标准，例如为每年碳排放总量设定标准，并且为每年减排的比例确定最低限额，这样就可以使碳达峰的实施更加平稳。四是明确实施程序。碳达峰的推进实施不仅需要对实体问题进行规范，同时还应当对碳达峰的实施程序加以规范，具体而言，要规定各地方在推进碳达峰过程中规范制定程序、执法监管程序、目标变更程序等，使碳达峰的推进在程序化的方向上前进，从而可以最大限度避免在碳达峰实施过程中的权力滥用行为。五是动态调整程序。碳达峰是应对全球气候变化的一个重要手段，因此在最终目标确定之后，需要对每一阶段碳达峰的实施目标进行评估后再进行下一阶段碳达峰的推进。从这一点来看，碳达峰的总目标是固定的，但是每一阶段的分目标会受当前气候变化的影响，因此需要立法构建动态调整机制，也就是说地方政府有权根据本地碳达峰实际推进情况，进行动态调整碳达峰的阶段性目标，但是必须按照法定程序来调整，避免权力滥用现象。六是地方调控权限。对于地方政府在推进碳达峰过程中的管理权限，尤其是根据本地碳排放的具体实际开展宏观调控的权力，也需要立法给予明确，这样就可以保证地方政府在推进碳达峰过程中依法行使管理权。

 

(二)碳达峰司法诉讼制度的法制化

 

碳达峰工作的推进不仅仅需要在立法层面构建完整的制度，在司法层面也需要采取法制化的措施来解决碳达峰问题，这就需要最高司法机关出台相应的司法解释，将碳达峰实施过程中引发的各类纠纷纳入司法诉讼中来解决。从内容来看，碳达峰是应对气候变化的一个措施，所以本质上讲碳达峰是推进大气环境治理的一个基本路径。从这个角度来讲，碳达峰实施过程中遇到的法律纠纷应当属于环境损害纠纷的范畴。从我国现行的法律制度来看，解决环境纠纷最重要的司法制度就是环境公益诉讼制度，尤其是检察机关提起环境公益诉讼制度，是当前解决环境损害的重要途径。但是，从当前立法制度来看，检察机关提起公益诉讼的法定案件范围只有五类，由于碳达峰属于新生事物，涉及的法律关系较为丰富，而以往法律规定的公益诉讼案件范围又不包含碳达峰的推进，因此从现实来看，碳达峰的推进很难用现行公益诉讼制度来加以调整。而从现实来看，推进碳达峰的过程中难免会遇到诸多法律问题，要解决这些问题又需要司法制度来加以处理，因此，完善公益诉讼法律制度是推动碳达峰工作法制化的必然要求。具体而言，就是要由最高人民法院和最高人民检察院共同出台司法解释，将碳达峰推进过程中遇到的法律问题纳入公益诉讼的范围，尤其是检察机关提起的公益诉讼，应当扩展案件办理范围，将碳达峰纳入其中，并且完善处理程序，只要检察机关针对碳达峰提起公益诉讼的，法院应当受理，这样就可以使碳达峰相关的法律纠纷得到法制化的解决。

 

(三)碳达峰执法管理制度的法制化

 

碳达峰的推进最关键的环节是实施，从法理学角度来看，法律制度只有在实践中加以实施，才能够体现其权威性。就碳达峰的实践来看，除了构建完善的立法制度，还需要有一套完整的行政执法管理体系加以推进，以促使碳达峰的实施更加具有规范性。具体而言，碳达峰的实施最终落脚点是行政执法管理，它是碳达峰实施的基础，可以保障碳达峰实施的规范化。因此，立法需要对碳达峰执法管理进行明确规定。具体而言，一是要明确行政管理主体。碳达峰是中国政府向国际社会作出的承诺，需要全民共同努力才能够最终实现，因此实践中需要将碳达峰的推进具体化、法制化。在推进过程中，应当由法律明确在政府之下建立专门的碳达峰管理委员会，对碳达峰的推进实施专门化管理，这样就可以进一步落地实施碳达峰工作。二是要完善执法管理标准。对于碳达峰的具体要求，法律要赋予明确的标准，不断完善不同领域之内碳排放的标准体系，尤其是对于那些与碳达峰、碳中和目标要求不相符合的标准，要及时予以变更。三是明确执法管理措施。对于碳达峰的实施而言，立法机关应明确执法管理的措施，如管理部门管理碳达峰工作时，可以采用巡查、督导、监督检查、约谈、扣除信用积分、列入黑名单、处罚等手段来促进碳达峰的实施，这样管理部门对碳达峰的管理就具有了法定性。四是明确管理处罚标准。法律责任承担是保障法律制度能够顺利实施的基础，没有责任承担的法律制度，很难具有可实施性。因此，对碳达峰而言，义务人在实施过程中未按照法律要求履行法定义务的，应当设定相应的法律责任承担方式，以督促义务人能够在法律规定的前提下履行义务。

 

(四)碳达峰法律监督体系的法制化

 

碳达峰的推进，不仅需要政府、企事业单位和个人共同努力落实节能减排的政策，同时也需要政府管理部门依法行使管理职责，不断推动碳达峰阶段性目标的实现。因而，管理部门对于碳达峰工作的重视程度，直接关系到碳达峰的实施效果。从这一角度来说，构建法律监督体系对于管理部门履行碳达峰管理职责具有重要意义。在环境治理的法律监督方面，我国已经积累了很多成功了经验，例如，由环保督察组不定期开展的环保督察、由地方监察委员会定期开展的环境执法监督检查等，在实践中都对环境治理起到了积极作用，并且取得了良好的政治效果、法律效果、社会效果。从实践经验出发，碳达峰的推进，也应当建立完善的法律监督体系，以使其更具效率化。具体而言，可以从两个层面来构建：一是动态层面。由中央和各省分别成立碳达峰督察组，明确规定督察范围以及督察方式、问责方式，相关框架可以借鉴环保督察的成功经验来设计。碳达峰督察组对各地碳达峰实施情况开展动态监督，督促地方政府在辖区内依法履行管理职责，并且对于怠于履职的地方领导给予问责。二是静态层面。碳达峰的常态化实施主体主要是地方政府及其组成部门，要对地方管理部门实施常态化的监督，就必须由监察委员会实施监督，因此，要由法律制度规定监察委员会对管理部门开展碳达峰工作实施常态化的监督，并且要规定监督标准、问责方式以及与碳达峰督察组相互衔接的程序，从而促进管理部门依法履行推进碳达峰的管理职责。

 

(五)碳达峰国外立法内容的内国化

 

随着全球工业化浪潮的推进，温室气体二氧化碳排放总量持续增加，全球气候变暖已经成为不争的事实。为了应对全球气候变化，联合国于1988年成立了专门的政府间气候变化专门委员会(IPCC)，并在1992年和2015年分别通过了《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》。中国于2016年签署了《巴黎协定》，该国际公约正式对中国生效。与此同时，在2020年9月中国政府在联合国大会上又作出了关于碳达峰与碳中和的承诺，这彰显了中国在应对全球气候变化时的负责任态度。同时，也说明这些具有法律效力的框架性协议将在中国实施。但是从法理学的角度来讲，国际法的规定并不能作为我国国内法律实施的直接依据，包括行政管理和审判活动在内，都不能直接援引国际条约的规定加以实施，国际法只有在被中国国内立法确认，变成国内法律规范之后，才在国内发生法律效力。因此，对于碳达峰而言，所涉及的国际条约和公约以及框架性法律文件较多，这些文件的内容必须被我国的法律制度所确认转化为内国法的规定，才能够正式在国内实施，这就是碳达峰国际立法内国化的问题。针对这一问题，应当由全国人大常委会对碳达峰领域之内中国签订的条约以及框架性法律文件、备忘录等，进行整理，并出台相应的国内立法，将碳达峰的内容予以确定，这样就可以使条约的内容在国内实施具有合法性。因此，将碳达峰的实施给予立法并与国际条约接轨，将中国签订并承认的国际条约中的内容转化为国内法律规定，是碳达峰法制化的实际需要。

 

总之，中国政府就碳达峰问题向世界作出了庄严承诺，显示出中国作为一个负责任大国在应对全球气候变化时的态度。碳达峰目标法的实现，既需要出台一系列的政策来推进，有需要通过出台法律制度确保相关政策实施，尤其在立法、司法、行政管理、执法监督以及国际立法的国内转换等方面都通过法律制度加以规范，可以加快推进碳达峰法制化的实现。