高桂林：碳达峰法制化的路径

 

在碳达峰推进的过程中，不仅仅会遇到政策如何落地实施的问题，同时还会遇到法律层面的问题，往往二者会交织在一起，从法理学层面来看，碳达峰推进过程中的法律问题主要涉及以下几方面。

 

(一)碳达峰与碳中和的目标

 

碳达峰与碳中和是我国政府向联合国承诺的温室气体二氧化碳排放量的目标，时间分为两个阶段，即2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。从法理学的角度来看，碳达峰与碳中和的目标具有合法性、合理性和现实性。一是合法性。碳达峰与碳中和的目标是我国政府在2020年9月联合国大会上作出的庄严承诺，该承诺在联合国大会上属于政策宣示，随后，在2021年3月的两会上，政府工作报告中也明确将碳达峰与碳中和作为下一步的政府工作来加以推进[[1]]。从这些举措来看，碳达峰已经不仅仅是一个政策性的宣示，而是已经转化为我国下一步政府工作的一部分。与此同时，在全国两会之上，全国人大代表听取了两会报告，并经过讨论、审议程序，对政府工作报告进行了表决，最终通过了政府工作报告。因此，政府工作报告中的内容就具有合法性，可以为下一步政府工作提供法定的方向性指引。二是合理性。在联合国大会上，我国政府向联合国大会承诺的碳达峰与碳中和目标，并非为了迎合国际社会的要求而作出的承诺，而是充分的考虑了中国在经济发展过程中温室气体二氧化碳排放量与经济发展之间的关系作出的，经过了充分的论证。在此之前2015年的中美元首气候变化联合声明中，我国就结合了当时中国经济发展的实际状况，提出了2030年实现碳达峰、碳排放总量比2005年下降60%~65%等多个目标[[2]]。时过5年后的2020年，中国在碳排放控制方面取得了长足进展，在能源革命、非化石能源的运用、光伏发电等方面已经开展产业结构调整，实现碳达峰与碳中和的目标预期应当不是问题，因此，我国对于碳达峰与碳中和目标的承诺具有合理性。三是现实性。从现实来看，碳达峰与碳中和目标的实现需要政策和法律制度加以保障，就目前而言，中央已经出台了一系列关于碳达峰的政策性文件，开始逐步推进碳达峰，尤其是率先在钢铁、建材、造纸、石油、化工、火电等重点领域之内开展碳达峰的实践，大力推进供给侧结构性改革，以“去产能”为主导，以“补短板”为手段，将“三去一降一补”推进到一个新高度。而在非重点领域之内，也逐步开展了碳达峰的实践。因此，按时完成碳达峰与碳中和的目标具有现实可能性。

 

(二)碳达峰政策实施的基础

 

从政策文件层面来看，中央已经出台了很多关于碳达峰的政策，而这些政策的核心都是围绕两个思路来展开。一是推进能源改革。我国人口众多、产业发展也较为全面，具备了世界上几乎全部产业链上的产业，号称“世界工厂”，这给我国经济发展带来的红利巨大，但同时也带来了能源消耗过高，环境污染严重的问题。长期以来，我国经济发展采取粗放式发展模式，高耗能是产业发展的一个基本特征，在这样的状态下对能源的需求非常巨大。为了应对能源过度消耗带来的危机，减轻生态环境的负担，促进经济生态化发展，我国在能源开发利用领域开展了供给侧结构性改革，逐步开发利用非化石能源。通过几年的努力，当前我国的非化石能源占比已经达到15%，但是这一数据并非终点，碳达峰要求的目标是在2030年我国非化石能源占比达到20%，这依然需要我国继续在推进能源改革方面下功夫，大力加强风电、光伏发电、核电等清洁能源的运用。因此，下一阶段风电、光伏、核电等这些产业将会是能源改革发展的重点产业。二是重点领域率先达峰。从当前的政策文件中不难看出，中央的政策导向是以重点领域为先导，在钢铁、建材、造纸、石油、化工、火电等重点领域之内开展供给侧结构性改革，降低产业运行的成本，消减行业产能，从而降低对能源的消耗，推进碳达峰目标的实现。这些领域如果能够率先实现碳达峰，那么其他领域的碳达峰目标将迎刃而解。从政策推进的角度来看，碳达峰政策实施的基础是上述两个方面内容的落实，而从法理学的角度来看，碳达峰政策实施的基础依赖于法律制度的保障，无论是推进能源改革还是对重点领域率先开展碳达峰的实践，都需要用法律规范来构建相应的制度体系，并给予强制化的实施，这样才能够使能源改革的推进和重点领域内碳达峰的推进更加具有可实施性。

 

(三)碳达峰实施过程的矛盾

 

2021年全国两会政府工作报告中将碳达峰与碳中和作为下一步工作的重点任务来对待，而中央随后也出台了体系性的政策文件来对碳达峰工作进行宏观布局，这对于碳达峰的工作推进而言非常重要。然而，在实践中碳达峰的实施会面临三个层面的矛盾。一是能源替代层面存在矛盾。根据中央的政策文件精神，碳达峰在能源革命层面来说，最重要的措施是要实现能源替代，即用新型清洁能源代替以往以化石资源为主的能源，这就要求我国加大新型能源的投入和发展力度。按照国际能源署(IEA)2019年发布的《世界能源展望报告》，通过对以往的各年份世界各国能源消耗以及产业发展数据的统计，预计在2040年之前，世界对能源的需求量将以年1%的速度增加，大大小于2018年的2.3%的增长率，原因在于电动汽车将会逐渐普及，对石油能源的消耗量将会有所降低，而中国依然是石油能源需求量大国。因此，对于我国而言，替代能源的压力将持续增加。这就需要用法律制度来保障能源替代的可持续性，而当前我国对于钢铁、建材、造纸、石油、化工、火电等重点领域内的能源替代并没有法律的直接立法，因而碳达峰在能源替代层面缺乏法律依据。二是节约能源层面存在矛盾。碳达峰的实现有一个重要的途径就是节约能源，通过节约能源来缓解经济发展对资源的依赖，同时还能够减缓温室气体二氧化碳的排放总量，最终推进碳达峰目标的实现。在这方面我国已经启动了相关立法，在多部法律中均有节约资源的立法思想，但是如何节约、如何定量以及节约能源的时间表等重要内容，现行的法律制度均不涉及。因而，通过节约能源推进碳达峰并没有专门的法律制度予以对应，碳达峰推进的力度将大打折扣。三是循环经济层面存在矛盾。节能减排减少资源的浪费，必经之路是发展循环经济，因此我国也出台了相应的法律制度，如《中华人民共和国循环经济促进法》，但是现行循环经济立法中所针对的对象是生产、流通和消费等领域中的减量化、再利用、资源化，着重关注企事业单位对资源的再利用，对于政府的义务设定仅限于监管责任，而对公民循环利用资源的义务也不涉及。但是，碳达峰的推进应当是一个全民化的过程，不仅企事业单位要坚持循环经济减量化、再利用，作为政府和个人也应当大力推进资源的减量运用和循环利用，这样才能够更快的推进碳达峰目标的实现。所以，碳达峰的推进与现行法律制度存在一定的矛盾。

 

(四)碳达峰政策法律的冲突

 

2021年3月召开的两会，政府工作报告对推进碳达峰工作作了总体安排，而中央政策层面也出台了一系列的政策来对碳达峰工作的推进进行部署，随后各省(自治区、直辖市)也根据本地特点出台了相应的政策文件，加以贯彻实施。应当说，这些政策措施的运用，对于推进碳达峰起到了非常积极的作用。因为，应对一个全新领域内的活动，往往政策措施的优势较为明显，通常具有落地实施速度快、取得效果立竿见影等优势，但是政策通常也有其与生俱来的弱点，主要体现在三个层面：一是宏观性强弹性较大。就目前中央出台的碳达峰政策而言，对于推进能源改革以及重点领域内率先达峰都属于宏观的目标要求，并没有具体的实施步骤和程序，因而实施弹性较大，并没有统一的具体实施措施，完全依靠各地方自己根据实际情况开展工作。二是刚性较差。从政策的基本特征来看，一般规定的内容较为原则化，仅指出了处理问题的基本原则，而不规定具体操作措施和程序，具体措施则由各地方根据文件精神进行落实，因而各个地方的做法并不一定具有一致性，甚至很有可能会出现政策理解上的偏差而采取大相径庭的措施。从这一角度来看，政策相对而言，由于原则化较强，所以刚性略显不足。就碳达峰的政策落实而言，由于属于一项新的政策，在同一个政策文件之下，各地的做法有可能会出现不一致的现象。三是不能作为执法依据。从法理学的角度来讲，政策对立法具有指引作用，但是不能作为司法审判和行政执法的法律依据，因为在依法治国的基本理念之下，只有按照法律的规定来办事，才能够体现法治的基本要求。从这一点来看，碳达峰的政策并不属于法律制度，不能作为处理碳达峰问题的执法和司法依据。从上述几个方面来看，碳达峰的政策具有上述弱点，原因就是当前碳达峰的文件规定尚停留在政策层面，没有上升为法律制度，因而碳达峰相关问题的处理尚处于无法可依的状态，这自然就会形成法律供给难以满足法律需求的现实。