高桂林：碳达峰法制化的路径

 

根据我国政府在联合国大会上的承诺，在2030年实现碳达峰、2060年实现碳中和，这两个时间阶段距离当前相对久远，这样长的一段时间内，仅仅依靠政策文件而不依靠法律制度，很难解决碳达峰推进过程中面临的诸多问题。因此，有必要针对碳达峰出台法律制度，将碳达峰法制化，其必要性体现在以下几个方面。

 

(一)依法治国理念规范化的需要

 

党的十八届四中全会的主题就是依法治国，此后依法治国的理念成为各行各业都需要遵守的基本理念，而在党的十九大中又将依法治国理念上升到了一个新高度。按照依法治国理念的基本要求，政策措施法制化、规范化、制度化，是法制发展的必然选择。在依法治国理念的指引下，近些年来我国的立法工作有了长足的进步和发展，社会发展的重点领域，产生了大量的立法。就碳达峰而言，目前政策文件非常之多，已经形成了一定的体系化，这些规范停留在政策规范的层面虽然可以落地实施，但是没有法律制度的保护，很容易被修改或者在执行过程中被歪曲，结果必然会影响碳达峰和碳中和目标的实现。因此，需要用法律制度将碳达峰推进过程中常见的问题和可以重复实施的措施加以规定，才能够将依法治国的思想贯彻到底。根据依法治国的理念，碳达峰的实施，必须有明确的实施主体、规范化的实施程序、确定性的法律后果，如果这样的规范化得意实现，那么碳达峰实施就具备了法定性、规范性、强制性，这样就可以以更为平稳的速度开展碳达峰工作，碳达峰与碳中和的目标将会如期实现。所以，将碳达峰的实施法制化，是依法治国理念在碳达峰领域内的体现。

 

(二)生态文明建设现代化的需要

 

生态文明建设是“五位一体”战略总布局之一。党的十九大中将生态文明建设上升为国家战略，说明当前生态文明建设问题已经成为社会中亟待解决的问题。我国改革开放40余年，经济建设取得了举世瞩目的成绩，经济总量跃居世界第二，远超经济总量排名世界第三的日本，2020年中国的经济总量是日本的3倍，在世界经济发展中占重要地位。然而，改革开放的过程中我国的经济虽然取得巨大的发展，但是生态环境也遭受了较大的破坏。在改革开放初期，我国经济发展坚持粗放式发展的道路，当时解决的主要是吃饱饭的问题，能源消耗并不是经济发展所关注的对象。而随着我国经济的不断发展，对能源的需求量不断提升，环境污染也不断加剧，此时社会经济已经较以往有了本质性的变化。因此，在改革开放进入深水区后，生态环境问题就成为社会发展中的重大问题。于是，生态文明建设顺理成章成为社会发展的一个重要方向，在这种情况下，关于生态文明建设的一系列政策文件得以出台，实践中生态文明建设大力推进，很多领域之内，生态文明建设的法律制度也应运而生。具体到碳达峰领域，碳达峰的推进主要目标是通过节能减排、产业结构的调整等措施，使得温室气体二氧化碳的排放总量达峰并最终实现中和。因而，碳达峰实际上是生态环境治理的一个组成部分，同时也是生态文明建设的组成部分，通过法律制度来推进碳达峰的实施，有利于保障经济结构的调整，资源的充分高效利用，促进生态环境的改善，这些都是生态文明建设现代化的要求。

 

(三)生态文明建设法制化的需要

 

关于生态文明建设的重要论述是习近平生态文明思想的重要内容。生态文明建设思想不仅仅是一个构想，而是成体系化、有具体内容的思想体系。支撑生态文明建设最重要的基础就是政策和法律，而生态文明建设的法制化则是生态文明建设能够强制性的推进和实施的保障。因此，用法律制度来保障生态文明建设实施，即生态文明建设的法制化是我国推进生态文明的必然要求。因为生态文明建设法制化后，生态文明建设会具有更强的执行力和可实施性。长期以来，我国生态文明建设领域之内，多数情况下，依靠的是政策文件的力量，但是由于政策文件的变动性强且多具有原则性，执行过程中随意性较大，不同地方对同一类事项的处理方式很有可能会有较大差别，从而会影响生态文明建设的实际效果。从这一点来看，生态文明建设法制化是推进生态文明建设的必然要求。具体到碳达峰领域，碳达峰的实施方法是降低碳的排放总量，具体实施路径有两方面：一是产业结构的调整。即通过区域产业结构的调整在空间区域之内合理布局，提升区域产业合作效率，提升资源的利用效率，从而起到节约资源的效果;二是循环经济的实施，即通过资源的再利用而达到资源高效利用、降低碳排放的目的。而这两个路径都需要有法律制度的保障，才能够使碳达峰工作实施顺畅。因此，通过法律制度来保障碳达峰目标的实现，不仅仅是推进碳达峰的需要，同时也是生态文明建设法制化的需要。

 

(四)绿色低碳发展标准化的需要

 

我国提出的目标是要在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，而从碳达峰的实际推进来看，主要实施路径有三个层面。一是能源替代。主要包括光伏发电、风电、新能源汽车、储能等内容，这些内容都有着各自的行业标准，但是由于替代能源在我国尚处于新兴阶段，绝大多数并没有国家标准，所以仅能够靠行业标准来约束。但是，从碳达峰的实施要求来看，推动碳达峰实施不能仅仅依靠行业标准，需要国家制定更加严格的标准加以实施，才能够最终达到目标，因而碳达峰法制化是必然要求。二是节约能源。主要涉及工业节能、建筑节能、可降解塑料、电网等领域，无论是工业企业能源节约利用的规范，还是建筑施工过程中对节能设计以及建筑材料的使用，需要在规范化标准的指引下加以实施，才能够实现能源利用效率的最大化。碳达峰的推进，需要在节能领域用法律规范的方式，在不同领域之内分别规定节能的标准，这样才能够使节能实现规范化，从而实现碳达峰的目标。三是循环经济。主要包含了垃圾回收、垃圾发电、资源再生、资源再利用、环境监测等领域，每个领域都需要有标准化的规范和程序加以实施才能够使循环经济得到充分发展。而当前我国的循环经济尚处于起步状态，对于资源的重复回收再利用尚处于较为初级的阶段。碳达峰的推进，应以资源的重复回收利用为基础，因而需要在法制化的标准之下实施，这样才能够使碳达峰的实施更加具有效率。综上，碳达峰的推进是我国实现绿色低碳发展的基本要求，其中能源替代、节约能源、循环经济是具体的操作路径，而当前我国法律制度层面对于上述领域内实施的标准化尚处于起步阶段，因此需要法律制度不断强化实施标准，才能够使碳达峰的推进更加具有效率化。

 

(五)全面履行国际义务的需要

 

国家对内是一个联合体，对外则是国际社会的一员，在国际社会中，每个国家都平等的享有主权权利，并承担各自在国际社会中的义务。可以说，国家承担国际义务是一个国家的必然要求。中国作为国际社会中的一员，是联合国常任理事国，同时也是世界经济发展中的重要参与者，中国的发展离不开世界，世界也离不开中国。中国作为负责任大国，在履行国际义务之时一直信守承诺，能够真正履行自己承诺的义务。随着经济的发展，在世界范围之内，环境压力增大，生态环境被破坏的现象日趋严重，温室气体二氧化碳的排放日益增高，全球变暖趋势明显，整个人类将面临着全球气候变化的严峻考验。因此，在国际范围之内，各国对于空气质量、气候变化的重视程度在不断加强，目前在国际公约方面，联合国大会已经通过了一系列国际公约，比较重要的是在1992年的《联合国气候变化框架公约》和2015年的《巴黎协定》，形成了国际范围之内的应对气候变化的框架性法律体系。中国在2020年9月联合国大会上对碳达峰问题作出了承诺，那么接下来的若干年，中国就需要按照承诺来履行自己的国际义务。而这种国际义务的兑现，需要在国内开展全方位的布局并加以实施，才能够最终得以实现。因此，在国内推进实施碳达峰工作，不仅仅是一个国内活动，同时也是为了履行国际义务所开展的工作。从现实来看，要将碳达峰在国内推行，仅仅依靠政策文件远远不够，因为政策文件在强制执行效力以及司法依据方面都有自身的不足之处，难以可持续性的实现，必须用法律制度来加以保障，才能够使碳达峰工作可持续的实施，最终也才能够使中国在应对国际气候变化方面的国际义务得以全面履行。从这一点来看，用法律制度来规范碳达峰工作是中国履行国际义务的必然选择。