欧盟碳排放交易体系改革的内外制约及发展趋向

 

欧盟一直是全球领先的气候变化行动倡导者之一，并且没有辜负自己的信誉，超额完成了其在《京都议定书》中承诺的责任——到2020年温室气体排放量降低20％以上。欧洲面临的挑战是保持其进度，以期就低碳、促进增长的政策立场达成共识，从而形成巴黎气候大会上强有力的谈判立场。(25)总体来看，欧盟的作用在于提出改革方案，坚持改革的总体方向以实现减排的总体目标，而改革措施能否顺利通过并实施主要取决于成员国的立场和利益。基于此，欧盟碳排放交易体系未来的发展趋向主要体现在以下方面：

 

第一，合理设置阶段性减排目标，增强欧盟的行动力。碳价问题引发了人们对欧盟碳排放交易体系稳定性及其营造的投资环境的反思。良好的投资环境离不开长期而又相对固定的减排目标，需要稳定的可预期的碳价以减少投资风险。合理的碳价能够鼓励可再生能源的研发和生产技术的发展，对新能源投资的收益很大程度上受政策因素的影响，政策的不确定性和不可预见性会影响价格的稳定性，增加投资风险。因此，欧盟未来将以减排为目标，努力为投资者提供稳定可靠的政策信号，引导资金的流向。(26)2014年1月，欧盟委员会提出了2030年气候和能源政策框架，要求成员国在2030年之前，将温室气体排放量削减至比1990年减少40％，并且要求可再生能源在欧盟能源结构中所占比例不低于27％。由于成员国之间的意见分歧，直至2014年10月14日，欧洲理事会才同意了这一减排方案。(27)该框架统一了欧洲内部的意见，为巴黎全球气候谈判相关问题定下了欧洲的基调，同时也为全球有关应对气候变化的目标设立了新标准，有助于推动全球气候谈判进程。

 

此外，规定未来10年至15年内的减排目标也增强了欧盟立场的稳定性，有助于形成稳定的市场预期，增强投资者对新能源领域的投资意愿。同时，它对欧盟尤其是欧盟委员会的主动性和有效性提出了更高的要求。在配额总量的调整上，欧盟委员会要在法律框架内，以充分的信息为基础进行科学决策，需要较高的技术和专业保障将碳价控制在合理范围内。同时，欧盟还要保证既定减排路线的有效实施。(28)欧洲理事会同意成立一个可靠透明的管理体系，帮助欧盟实现其能源政策目标。为了建立功能完善和沟通紧密的内部能源市场，欧盟还将在成员国支持下推动现有电网实现10％的互联。欧洲理事会还同意进一步采取行动，降低欧盟对化石能源的依赖程度，提升电力和天然气领域的能源安全。

 

第二，协调成员国之间的利益分歧，充分考虑成员国在国内政治制度、产业结构和经济利益等方面的差异，在政策的制定和实施过程中与成员国形成充分的互动。在欧盟28个成员国中，以德法为核心的大多数成员国支持在欧盟范围内实现较高的减排目标(例如40％)，而波兰和英国等少数国家对此持消极态度。尤其是波兰，十分忧虑过高的减排目标将影响其经济发展，因为波兰目前还很依赖燃煤发电和重工业。这里以碳泄漏为例进行讨论。区域内减排政策的实施会给成员国带来一定的实施成本，如高碳价、高电价、高税收等带来的成本，这些成本是导致碳泄漏形成的主要动因。(29)其中，反弹泄漏反映了区域整体的气候政策对区域外国家的影响，常常发生在能够影响全球市场的区域中。而重点是产业泄漏，它与成员国经济利益关系密切，造成区域外国家碳排放增加的原因可以是多方面的，一方面，区域内国家为了达到减排目标，会减少能源密集产业的生产，转而增加相关产品的进口。另一方面，国内产业向外转移，也增加了区域外碳排放。为克服上述弊端，从国家的层面来讲，制定更有效的国家援助方案是必要的。而从欧盟的角度来看，需充分考虑政策可能带来的反弹效应对政策预期效果的抵消，完善应对碳泄漏的机制，以保证企业和国家之间的公平竞争。

 

第三，扩大欧盟碳排放交易体系的覆盖范围，降低企业的履约成本。现行体系覆盖了能源产业链末端的企业，因此是一个下游体系(downstream system)，即承担减排义务的是化石燃料的最终使用者，也是温室气体的直接排放者。这些企业需要记录化石燃料的购买量、使用量以备检查与核实，这些都是气候政策实施的履约成本。同时，一个下游体系无法覆盖所有的排放终端，许多小型企业不受欧盟碳排放交易体系管辖，这反过来要求成员国实施辅助性政策来弥补碳泄露，以确保完成本国的减排任务。(30)这就进一步增加了成员国的履约成本。基于此，一个上游体系(upstream system)备受关注。在这样的体系中，化石能源原料的生产商以及进口商(如大型石油提供商、煤炭提供商等)是承担减排义务的主体。而大型企业以及小型企业同样都被覆盖在欧盟碳排放交易体系的管辖范围之内，该体系所覆盖的行业将更为全面，包含更多的排放源，能够将道路交通行业纳入管辖范围之内。其最大优点是实际的市场参与者将减少，大大降低了履约成本，也降低了成员国政府的监测与管理成本。当然，在一个上游体系中，由于市场参与者减少，市场竞争可能不充分而导致市场效率降低。并且，这些企业不能得到直接的市场信号，需要通过碳价推算自身的生产成本和收益，在市场信号的反应上可能迟滞。(31)上游体系的设计已被纳入欧盟的讨论议程，如何规避这一体系存在的潜在弊端是一个尚待解决的问题。此外，由于企业投资决策并没有受到欧盟碳排放交易体系的实质影响，未来改革的重点趋向于增强欧盟碳排放交易体系对企业低碳经济投资的激励作用，推动低碳经济的发展；通过逐渐确定欧盟碳排放交易体系在减排政策上的主导地位，增强欧盟碳排放交易体系的政策信号的作用。此外，小型企业的生产方式如何才能得到欧盟碳排放交易体系的政策约束，也是今后必须考虑的问题。

 

第四，重视新能源开发与能效提高，加强欧盟作为气候政策先行者的地位。当前的政治经济因素为欧盟碳排放交易体系发展提供了新的动力。受乌克兰局势影响，欧洲国家的能源安全受到威胁，加剧了欧洲经济的脆弱性和不稳定性，减少能源进口依赖已经成为欧洲各国的共识。同时，即将召开的2015年巴黎气候大会，将为确立全球减排方案带来机遇。2013年的华沙气候大会，要求各国为巴黎气候大会以及全球性减排协议的出台做出准备，欧盟意欲在这一气候大会上起到领导作用。出于经济安全的考虑，各成员国将更加重视开发新能源，其他国家对温室气体减排的关注也为欧盟碳排放交易体系的进一步改革提供了机遇。从长期来看，欧盟碳排放交易体系为新能源和新技术的开发提供了动力和资金支持。2014年7月8日，欧盟为19个清洁能源项目提供了共10亿欧元的奖励资金，这些资金来自欧盟碳排放交易收入，用以支持新能源开发，并通过这些示范项目推动新能源和新技术投资。这些领域包括聚光太阳能发电、地热能源、海洋能源、风能开发、智能电网的建设以及碳捕捉和储存系统的启动。(32)2014年10月28日，欧盟发布了减排进度的年度报告。报告显示，2013年，欧盟温室气体排放比2012年减少1.8％，碳排放交易拍卖获利36亿欧元，其中的30亿欧元将投入于一系列的研发领域，如可再生能源、能源效率以及交通运输领域的能效提升等。(33)

 

注释：

 

①Jon Birger / Wettestad,"Fixing the EU Emissions Trading System? Understanding the Post-2012 Changes",Global Environmental Politics,Vol.10,Issue 4,Nov.2010,pp.101-123.

 

②周茂荣、谭秀杰：《欧盟碳排放交易体系第三期改革研究》，载《武汉大学学报》，2013年第5期，第5-11页。

 

③ Wettestad,"European Climate Policy:Toward Centralized Governance",Review of Policy Research,Vol.26,Issue 3,2009,pp.311-328.

 

④Jon Birger / Wettestad,"Fixing the EU Emissions Trading System? Understanding the Post-2012 Changes",pp.101-123.

 

⑤同上，pp.117-118.

 

⑥ Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",Global Environmental Politics,Vol.14,Issue 2,May 2014,pp.64-81.

 

⑦Luca Taschini et al.,"System Responsiveness and the European Union Emissions Trading System",Centre for Climate Change Economics and Policy Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment,Jan.2014,pp.1-19.

 

⑧ Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",p.72.

 

⑨段乃山：《欧洲议会投票否决扶持碳排放市场》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201304/20130400096471.shtml，访问日期：2013-04-19.

 

⑩ Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",p.74.

 

(11) Wettestad,"European Climate Policy:Toward Centralized Governance",p.318.

 

(12)同上，pp.318-319.

 

(13)Nicholas Newman,"Implications of EU ETS Reform Proposals",The Official Journal of World Coal Industry,Vol.1,Issue 4,2013,pp.27-30.

 

(14) Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",p.66.

 

(15)Elin Lerum Boasson/ Wettestad,EU Climate Policy:Industry Policy Interaction and External Environment,London,UK:Ashgate Publishing Group,2013,p.55.

 

(16) Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",pp.71-75.

 

(17)Elin Lerum Boasson,EU Climate Policy:Industry,Policy Interaction and External Environment,p.68.

 

(18) Wettestad,"European Climate Policy:Toward Centralized Governance",p.320.

 

(19)"Crying Wolf:Industry Lobbying and Climate Change in Europe",Oxfam International Media Briefing,21 Nov.2010,pp.1-13,http://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/crying-wolf-eulobbying-climate-change-media-briefing-231110.pdf，访问日期：2014-12-10.

 

(20) et al.,"Why The EU ETS Needs Reforming:An Empirical Analysis of the Impact on Company Investments",Climate Policy ,Vol.14,No.5,2014,pp.537-558.

 

(21)同上，pp.544,553.

 

(22) Wettestad,"Rescuing EU Emissions Trading:Mission Impossible",pp.66 -67.

 

(23)Lisanne Groen/Arne Niemann,"The European Union at the Copenhagen Climate Negotiations:A Case of Contested EU Actorness and Effectiveness",International Relations,Vol.27,No.3,September 2013,pp.308-324.

 

(24)Barry Rabe,"Contested Federalism and American Climate Policy",The Journal of Federalism,Vol.41,Issue 3,2011,pp.1-28.

 

(25)中国电力网：《巴黎2015：达成全球气候变化协议方能永葆繁荣——气候变化大臣爱德华·戴维讲话》，http://www.chinapower.com.cn/newsarticle/1220/new1220433.asp，访问日期：2014-09-28.

 

(26)Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",Forum for Reforms,Entrepreneurship and Sustainability(FORES Study),April 2012,pp.1-45.

 

(27)European Commission,"Climate Action,EU Leaders Agree 2030 Climate and Energy Goals",http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2014102401_en.htm，访问日期：2014-11-02.

 

(28)同上，p.18.

 

(29)碳泄漏分为两类情况，其一，区域外国家出于成本差异的优势而扩大生产，导致区域外碳排放量的增加，而区域内国家将产业转移到区域外，同时将碳排放转移到区域外，这种情况属于产业泄漏(industrial leakage)；其二，区域内碳价上升导致对碳排放需求减少，从而进一步拉低全球碳价，导致区域外碳排放量的增加，这属于反弹泄漏(rebound leakage)。参见Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",p.28.

 

(30)Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",p.40.

 

(31)Sigurd -Schmidt et al.,"Reform of the EU ETS System",pp.40-41.

 

(32)European Commission,"Climate Action,Commission Awards 1 Billion to Kick-Start 19 Clean Energy Projects",http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2014070801_en.htm，访问日期：2014-11-02.

 

(33)European Commission,"Climate Action,EU Gears Up for 2030 Targets",http://ec.europa.eu/clima/news/articles/news_2014102801_en.htm，访问日期：2014-11-02.

 

作者介绍：刘慧，南京大学政府管理学院副教授，南京 210023；谭艳秋，南京大学霍普金斯中美中心硕士研究生，南京 210093