欧盟碳排放交易体系改革的内外制约及发展趋向

 

针对欧盟碳排放交易体系在实施的第一、二期中暴露出的结构性缺陷，欧盟委员会出台了《2009年修改指令》，提出了一个决策权更为集中、市场作用更明显的体系。这一改革结束后，欧盟碳排放交易体系的进一步改革面临着更大的考验，欧盟针对供给过剩的问题不仅采取了短期的应对措施，也提出了长期的制度设计方案。

 

(一)出台《2009年修改指令》

 

2009年，欧盟委员会出台了《2009年修改指令》，决定从欧盟碳排放交易体系第三期(2013-2020年)开始，对该体系下受控设施排放配额分配方案在方法和规则上进行重大变革，包括：其一，建立欧盟统一的总量限额制度，以取代原先的“国家分配计划”。在欧盟委员会层面统一限定排放总量，将碳排放配额的设定权由成员国让渡给欧盟委员会，以形成一个决策更为统一的体系。为实现2007年3月提出的减排目标，即2020年排放量比1990年降低20％，比2005年减少14％，欧盟委员会将按照更为严格的线性递减方式减少配额总量，每年减少1.74％，以确保排放总额的稀缺性。③其二，从2013年起，应逐渐实现主要以拍卖方式分配配额。2013年要通过拍卖的方式分配40％的配额总量，到2020年，经拍卖分配的配额必须达到总量的70％。但对于能源生产企业和能源集中型企业将区别对待，前者必须完全以拍卖的方式获得其所需的配额，而后者能够获得一定比例的免费配额，但这一比例应不断降低。同时，给予经济发展水平相对落后以及对碳排放依赖程度较高的国家一定的政策倾斜，如2013年波兰可以获得70％的免费配额，但这一比例必须逐渐下降，直至2020年下降为零。④其三，在引进外部减排信用方面，欧盟碳排放交易体系与《京都议定书》的灵活机制(包括清洁发展机制、联合履约机制等)的对接进行了调整，在一定程度上限制了对外部信用的引进。由于引进的外部信用价格相对较低，会进一步加剧欧盟内部排放配额过剩的状况，《2009年修改指令》规定限制使用清洁发展机制与联合履约机制等项目的减排信用。在第二期，成员国能够通过使用这些项目的减排信用来兑现减排承诺，第二期未使用完的信用额度可以在第三期继续使用，一些最不发达国家的项目信用仍可以引进，除此之外，在第三期不允许再使用外部信用。⑤

 

(二)减少碳排放配额

 

2009年改革之后，欧盟碳排放交易体系依旧不完善，最突出的问题是欧盟内部碳排放配额依然供应过量，配额价格持续走低。碳排放交易市场供求不平衡的原因是多方面的，从需求来看，金融危机导致各国生产水平下降，各国对排放配额的需求减少，这是抑制配额价格的重要原因。同时，随着可再生能源的增长以及其他减排政策的出台，市场总体需求进一步降低。⑥从供给来看，大量外部减排信用流入，减少了对内部排放配额的需求，进入第三期后，第二期的排放盈余在第三期仍可继续使用，使供给过量的局面持续下去。供需不平衡使排放配额的价格持续走低，低价格将至少持续到2020年，消极的市场预期进一步阻碍碳价的回升，这样的价格已失去了激励减排的效应，严重影响体系的正常运行。⑦

 

对此，欧盟不仅提出了临时的应对方案，也积极推进结构性改革，以可持续的方案来应对供应过量问题。从短期措施来看，欧盟委员会提出，通过折量拍卖部分配额或推迟部分配额的拍卖，减少排放配额的拍卖量，来实现供求平衡并提升配额价格，但欧盟委员会的各项提议能够最终通过并得以实施的并不多。2011年，欧盟拟出台一项新的能源效率指令，能效的提高无疑会进一步压低碳价，因此，欧洲议会倡议同时削减排放配额总量，从市场中抽出14亿配额以配合这一能源效率指令，但最终能源效率指令获得通过，但关于碳配额总量的削减的谈判却终止了，其中的主要原因仍是成员国之间的利益分歧。⑧欧盟委员会还建议欧洲理事会推迟碳排放配额拍卖，冻结2013年至2015年期间欧盟内部9亿吨的碳排放配额，以提高碳价，部分缓解大规模碳排放配额过剩的情况。但在2013年4月16日，欧洲议会以334票对315票否决了这一提议，此决策结果进一步影响市场预期，导致碳价下降至每吨2.63欧元。⑨在全球金融危机和欧洲债务危机的影响下，各国利益冲突加剧，一系列的改革措施在成员国之间更难以达成协议，使欧盟“减量提价”的目标一再落空。

 

从长期措施来看，2014年1月，欧盟委员会提议，自2021年开始建立一个市场稳定储备机制(market stability reserve)，即把一定量的过剩碳排放权在储备(积累额度)中进出，以起到稳定碳价的作用。这一储备机制不仅是为了解决排放配额过剩的问题，也旨在通过体系自动调节拍卖配额的供应量，提升体系应对环境变化的能力。然而，这一提议仍有待欧洲议会和欧盟理事会的通过，才能成为具有法律效力的文件。与此同时，欧盟提出2030年温室气体排放量比1990年减少40％的目标，为实现这一目标，从2021年开始，每年需将总配额削减2.2％，而这一数值在第三期是每年1.74％。这些提议表明欧盟力求以更为技术性的、去政治化的长远方案来解决问题。⑩

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