欧盟碳排放交易体系改革的内外制约及发展趋向

 

改革势在必行，但欧盟委员会出台有约束力的改革措施日益艰难。欧盟碳排放交易体系改革受制于成员国政府、欧盟机构、企业等内部因素以及国际气候谈判、环境制度、其他国家的政策动向等外部因素。欧盟内部的三个影响因素并非互相孤立，而且，内外因素也不是彼此独立，而是互相影响的。欧盟碳排放交易体系改革作为一项重要的决策内容，其进程不仅受到全球气候政治的影响，也在很大程度上取决于欧盟内部因素，成员国之间的协调、欧盟的行动力以及企业对政策的影响和回应是影响欧盟碳排放交易体系改革的重要因素。

 

第一，成员国之间的协调。在欧盟碳排放交易体系的改革过程中，成员国政府的立场至关重要。在体系的建立过程中，成员国的利益和立场是影响该体系发展进程的关键因素。在体系建立之初，欧盟之所以采纳一种权力分散的运作方式，在于以英国为代表的大多数成员国认可的是由主权国家规定各自的碳排放量，以保证在进入一个新兴的制度体系时，本国政府可以自主控制体系运作过程中的不确定性。(11)《2009年修改指令》将成员国规定排放量的权力收归欧盟委员会，似乎表明主权国家权力式微而欧盟委员会的作用增强。然而，欧盟委员会之所以能够采取这样的措施，是因为成员国政府通过成本收益分析，认为由欧盟委员会限定排放总额更有效率，由此看来，改革仍然受成员国立场的主导。首先，在“国家分配计划”下，各国规定的排放量的总和已经超过了实际的总排放量，这一分配计划在实际操作过程中不能发挥减排作用。更关键的是，“国家分配计划”的操作过程非常低效，实施成本非常高，且实施的过程缺乏透明度和协调性，如果各国政府将权力让渡给欧盟委员会，可以在一定程度上减轻成员国的负担。随着“国家分配计划”的弊端日益显现，作为欧盟碳排放交易体系改革的先行者，英国最先表示这一分权体系需要改革，推动欧盟委员会确认改革的必要性。(12)可以看出，在欧盟碳排放交易体系的发展过程中，决定其发展方向并推动其改革的关键主体是主权国家。就目前的改革内容而言，如削减配额总量，制定更严格的减排标准，扩大欧盟碳排放交易体系的覆盖范围等，一般来说，表示支持的国家有英国、法国、意大利、斯洛伐克等国，表示反对的有波兰、塞浦路斯，而德国、西班牙和捷克则是立场不确定的国家。(13)

 

第二，欧盟的行动能力。欧洲议会、欧盟委员会、欧盟理事会等机构能够影响改革进程。2008年以后，正是欧盟内部分歧增加和协调能力下降，阻碍了欧盟碳排放交易体系改革的进程。(14)在欧盟碳排放交易市场的发展过程中，欧盟的三个机构发挥了重要作用，其中居于首要地位的是欧盟委员会。体系建立初始，欧盟委员会就掌握了主动权，《2009年修改指令》出台后，其协调者的角色更为重要，对设计规则并修正这一体系发挥着至关重要的作用，在掌握了规定总排放配额的决策权后，欧盟委员会在管理碳价方面的作用也凸显出来。(15)欧洲议会在环境政策的决策过程中也发挥着关键作用，它与欧盟理事会共同决定气候政策，欧盟委员会提出的建议必须经欧洲议会和理事会以“有效多数”的表决机制通过，才具有法律效力。然而，随着时间的推移，欧盟内部的分歧加深，这不仅表现在议会内部各成员国难以对改革措施形成有效多数，也表现在欧盟内机构之间意见不一。在2009年出台的指令中，欧盟内部各机构对于新的改革措施基本上是支持的。2009年之后，各机构内部以及机构之间的分歧加深，这些分歧尤其表现在改革力度及改革方向上。例如，在欧盟委员会的各个总司中，气候行动总司是改革的积极推动者，致力于达成更高的改革目标，主张减少总配额，并相对减缓以拍卖方式分配配额的步伐。而能源总司对减少排量总配额的提议持迟疑态度，企业总司对气候行动总司提出的改革计划持怀疑和消极立场。(16)欧盟委员会内部的分歧无益于欧盟委员会协调者角色的发挥，也不利于制定统一有效的改革方案。

 

第三，企业对政策改革的影响及回应。欧盟碳排放交易体系政策最终影响到的主体是企业，企业不仅能够通过影响政府的决策而影响改革进程，企业对政策变化的回应也能反映政策的有效性，并决定改革的方向。一方面，企业能够影响改革的进程。企业并非改革的发起者，它们关注的是改革的内容及对自身经济利益的影响。企业利益在很大程度上反映了成员国的经济利益，企业能够借助国内政治制度，通过游说等方式在很大程度上影响本国政府的立场，因而成员国利益诉求与其国内的经济状况、产业结构是相辅相成的。以瑞典为例，瑞典的瓦腾福能源公司(Vattenfall)的立场决定了瑞典对于欧盟碳排放交易体系的积极态度。(17)相关企业往往对本国政府施加压力以实现自身利益诉求，如在实施“国家分配计划”的时候，由于成员国政府能够规定本国的排放配额，很多企业通过向本国政府施压，为自己争取更多的排放配额。(18)企业通过大量的游说活动反对更为严格的气候政策，这在能源密集型企业中表现最为突出，如一些钢铁水泥制造业、造纸业、化工业的企业以及这些行业的联盟等。这些行业的经济利益在短期内离不开温室气体的排放，往往基于眼前的实际利益来表达自身的诉求。(19)

 

另一方面，企业对政策的回应能够反映政策效果，并决定改革的方向。很多学者对于碳排放交易对企业投资行为的影响进行了实证研究，用以评价欧盟碳排放交易体系的政策效果及其推动长期减排的潜力。欧盟碳排放交易体系的目标并不局限于将排放量控制在一定数额，更深远的目标是激励企业对可再生能源进行投资，推动低碳经济发展。例如，以瑞典为案例的实证研究，分析了欧盟碳排放交易体系对企业投资决策的影响，指出欧盟碳排放交易体系对于瑞典企业的投资决策并无实质影响，企业并没有因欧盟碳排放交易体系的实施而增加对减排技术和生产方式变革的资金投入。(20)需要提及的是，企业自身的特征影响其投资决策，特别是企业的规模对于企业是否进行低碳经济投资有显著影响。企业的规模越大，融资能力越强，对技术知识的获得也更为容易，欧盟碳排放交易体系对规模较大的企业会产生更大的影响。很多学者的研究都支持这一结论，但这并不意味着采用欧盟碳排放交易体系以外的其他政策来推动新能源投资，也不能因此低估欧盟碳排放交易体系的政策潜力。欧盟碳排放交易体系未能对企业的投资决策产生实质影响，一方面由于多数学者采用的研究数据主要集中在2008年之前，在欧盟碳排放交易体系第一期，配额一直处于超额的状态，这显然不利于激励企业对低碳经济进行投资。随着碳价的不断降低，这一激励作用更难发挥。而且，改革初期，欧盟并没有意图将欧盟碳排放交易体系作为激励减排的唯一工具，在一定程度上削弱了其作为政策信号的作用。(21)

 

从外部环境来看，全球气候政治对于欧盟碳排放交易体系改革有着关键的影响，主要包括全球气候谈判的成效、全球气候机制的发展，以及欧盟之外的一些关键国家如中国和美国在气候政策上的动向。(22)欧盟委员会将欧盟碳排放交易体系视为完成《京都议定书》中所承诺减排量的途径，也是巩固欧盟气候政策领导地位的重要机制。2008年，在哥本哈根气候大会尚未召开之际，欧盟碳排放交易体系的改革者们希望以一个革新了的体系作为基石，推动达成更多的会议成果。然而，2009年的哥本哈根会议未能通过一项具有法律效力的协议，这使欧盟委员会大失所望，也使欧盟在气候政策上的领导力受到质疑。(23)此外，主要国家如美国在气候行动方面进展缓慢，使欧盟得不到外部国家的积极回应，反而承受更大的经济竞争压力。美国应对气候变化的努力主要停留在州级层次上，联邦的努力仅停留在行政部门，而行政部门受到最高法院、国会以及排放量高的州(如德克萨斯州)的潜在挑战，并不能完全发挥作用。(24)总之，诸多外部因素都没有为欧盟提供深化改革的动力或增加其改革措施的合法性，反而挫伤了其锐气。 内/容/来/自:中-国-碳-排-放*交…易-网-tan pai fang . com