政府主导PPP基金： 定位为保障性基金对社会资本吸引力更大

5月19日,国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（以下简称《意见》），旨在加快政府与社会资本合作模式的落地。其中明确提出，“中央财政出资引导设立政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。” 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om

《意见》发布不久，财政部审批了500亿元规模的中央级引导示范性PPP基金，而地方如河南、江苏等地也纷纷成立类似政府背景的政府和社会资本合作融资支持基金（以下简称“政府主导PPP基金”）。

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分析目前公开的资料，设立政府主导PPP基金的主要目的在于实现两大功能：其一，是参与具体PPP项目的投资，发挥财政资金的“种子”作用，达到撬动金融和社会资本投入PPP项目的目的；其二，增信功能。但从目前部分地区已经公布的政府主导PPP基金的组建方案来看，笔者认为从基金定位到运作模式等都有一些值得商榷的地方。

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思考

如何解决项目盈利机制是最关键的问题，因为社会资本最终要看到的是，投资到具体项目中的资金后续如何实现盈利的问题。 内/容/来/自:中-国-碳-排-放*交…易-网-tan pai fang . com

疑虑一：直接资金投入的引导示范效应究竟能有多大？

目前政府已公布的相关文件中，政府主导PPP基金组建办法，基本就是由该基金在具体项目中牵头投入一定比例的资金（可以股权、债权方式投入，以下统称“引导资金”），且文件认为只要引导资金投入，就能发挥引导示范效应，吸引社会资本踊跃参与PPP项目，增强社会资本的投资信心，从而促进PPP项目的尽快落地。

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举例来说，笔者了解到的某省提出的《XX省PPP融资支持基金实施办法（试行）》中就明确表示，“发挥少量财政资金的‘种子’作用，撬动金融和社会资本，达到政府主导PPP基金10倍的放大效果。”而在具体的政府主导PPP基金实施方案中则提出：

首先，政府主导PPP基金的资本支持包括：基金将按照优惠的资金成本给PPP项目提供资本支持。对于新增项目，基金按照项目公司中政府出资部分的30%给予资本金支持，总投资在10亿元以下（含10亿元）的单个项目最高支持2000万元，总投资超过10亿元的项目最高支持5000万元；对于存量项目采用PPP模式改造的，基金按不超过项目总投资的5%~10%给予支持，最高不超过5000万元。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om

其次，政府主导PPP基金的投资模式，采用股权为主、债权为辅方式投入PPP项目。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

最后，政府主导PPP基金的技术援助分两种形式：一是前期费用补贴。二是项目奖励，列入财政部全国示范的项目，每个项目奖励500万元。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

可以看出，在上述涉及政府主导PPP基金的文件中，均包含了一个美好的“期望”，即只要政府财政资金投向的政府主导PPP基金能够解决PPP项目的部分投资，社会资本就会大力跟进。然而，笔者认为，在没有解决项目盈利机制的情况下，就具体项目而言，即便政府主导PPP基金解决了项目10%的资金，社会资本也不一定愿意跟进投入后续90%的资金。简而言之，社会资本是否愿意投资PPP项目，关键在于投资到具体项目中的资金后续如何实现盈利。