石敏俊｜“双碳”目标下减污降碳协同治理的政策思考

 

大气污染治理的利益协调和补偿机制有待完善，京津冀绿色发展共同体理念尚未全面树立。京津冀地区经济发展的梯度差异和产业结构差异十分显著，环保支付能力不平衡，减污降碳协同治理难度较大。一方面，京津冀三省市经济发展差距趋于拉大。河北省中南部地市地处京津冀空气污染传输通道，要求严格落实大气污染物排放标准，大规模关停清退中小企业和压减煤炭、水泥、平板玻璃等行业产能，对区域经济造成了难以估量的影响。过去几年里，河北省人均GDP位次持续下滑，已跌至全国排名倒数第6位，人均GDP仅为北京市的28.3%、天津市的52.6%。另一方面，京津冀跨区域协同治理机制尚不完善。当前，京津冀域内主要是以转移支付为主的纵向生态补偿机制，与大气污染防治相关的横向生态补偿机制尚未形成。在河北省内，各地市皆以本地优先为原则，减污降碳协同治理的内在动力不足，权责分配机制尚未健全，环保指标分配落实存在利益冲突。譬如，沙河市为河北省辖、邢台市代管，但与邢台市在产能管控和污染减排指标分解上存在长期利益冲突。

 

河北省工业部门转型和新兴产业培育步履维艰，对传统产业的依赖难以减轻。过去几年里，河北省大幅压减了玻璃、水泥等行业的产能规模。2018年，河北省黑色金属冶炼和压延加工业营业收入占制造业营业收入的32.04%，碳排放量高达4.035亿吨，是典型的支柱行业，也是碳排放大户。考虑到压减钢铁工业产能规模可能会对区域经济、居民就业和地方财政造成巨大冲击，地方政府对调整产业结构畏首畏尾，对培育新兴产业的主动意识不强、信心不足、投入有限。

 

河北省工业企业园区化管理水平有待提升。河北省推动工业企业入园已持续多年，建立了层次丰富的产业园区体系，但仍存在工业园区化水平低、园区环境治理能力弱等问题。首先，工业企业的园区入驻率偏低，大量中小企业仍在园区外。譬如，邯郸市共有制造业企业4094家，而园区内企业仅有909家。工业企业入驻园区比例偏低的原因在于，相当数量的企业虽符合国家或地方的环保标准，却没有达到园区准入的产值或规模门槛。其次，工业园区的产业集聚程度低。大多数园区尚未形成以产业链上下游关系为纽带的产业集群，难以获取共享原材料、商业服务等中间投入品带来的规模经济效益。再次，工业园区的环境治理能力较弱。省级园区和县级园区的企业碳排放强度甚至高于园区外同行业企业。邯郸长流程钢铁联合行业中，县级园区企业的颗粒物、二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机污染物的排放强度均高于省级园区和园区外企业。

 

空气污染治理与碳减排未能形成有效的政策协同。河北的地方政府和企业已开展了一系列污染物减排工作，但钢铁、玻璃、水泥等行业的碳排放问题仍未引起足够重视。譬如，邯郸市钢铁行业仍存在较大的碳减排潜力，可以将生产过程中不同环节的废气导入烧结机中，通过充分燃烧使一氧化碳变成二氧化碳后再排放，但这样的技术改造成本较高且并非降碳的有效手段。沙河市正在推进总投资36亿元的煤制气项目建设及在产燃煤玻璃生产线的炉窑改造，为玻璃生产企业提供清洁燃气以替代煤炭，试图在能源使用环节进一步减少大气污染物排放，但燃煤改煤制气对减少碳排放的作用并不明显。

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