石敏俊｜“双碳”目标下减污降碳协同治理的政策思考

 

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出协同推进减污降碳。一方面，加强城市大气质量达标管理，地级及以上城市PM2.5浓度下降10%，氮氧化物和挥发性有机物排放量分别下降10%以上。另一方面，推动能源清洁低碳安全高效利用，深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。2021年4月，习近平总书记在中共中央政治局第二十九次集体学习时指出，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。2021年8月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十一次会议上指出，要加快构建减污降碳一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。

 

化石能源的燃烧和加工利用，会同时产生二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、悬浮颗粒物、挥发性有机污染物等大气污染物。国际能源署（IEA）的报告显示，约85%的悬浮颗粒物和几乎所有的硫氧化物、氮氧化物是化石能源使用所导致的（IEA，2016）。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告表明，1970—2010年间化石能源燃烧和工业过程产生的碳排放量占温室气体排放总量的78%（IPCC，2014）。基于大气污染物和碳排放的同根同源性，减污行动可带来降碳效应，反之亦然。一方面，碳减排要求减少煤炭、石油、天然气等化石能源消费，可在很大程度上缩减二氧化硫、氮氧化物和悬浮颗粒物排放量乃至臭氧排放量，达到改善空气质量的效果。譬如，钢铁等高耗能工业提高能效、交通电气化、用可再生能源发电替代煤电等碳减排措施，可通过减少化石能源消费量，有效降低空气污染物排放量。另一方面，空气污染治理的大多数措施要求控制化石能源消费，可以同时带来碳排放量减少。譬如，工业锅炉和居民供暖的煤改电和煤改气，可以减少二氧化硫、氮氧化物和悬浮颗粒物的排放量，也有助于碳排放量的减少。在政策实践中，减污和降碳的许多政策也是交叉重叠的。

 

大量文献已经证实，大气污染物与温室气体减排之间存在显著的协同效应。复旦大学吴力波团队2021年发表的论文表明，如果将落后企业的能源效率提升至细分行业平均水平，减少空气污染物排放可以同时带来18%—50%的二氧化碳减排率。当非化石能源发电占比超过50%时，工业部门电气化替代可以初步实现空气污染物与二氧化碳的协同减排；当非化石能源发电占比达到70%时，工业部门电气化替代可带来4%—29%的二氧化碳减排率（Qian et al., 2021）。

 

因此，减污和降碳不可分而治之，推动减污降碳协同增效既科学可行，也经济合理。减污降碳的协同治理一方面可以使碳减排和空气污染治理的政策设计更具针对性和协同性，另一方面也有利于提高碳减排和空气污染治理的政策效率，降低碳减排和空气污染治理的政策成本。当前，减污和降碳仍然面临着政策成本较高的挑战。譬如，工业锅炉的煤改电和居民供暖的煤改气会导致工业企业的生产成本和居民供暖的生活成本有所增加。就交通电气化而言，由于新能源汽车的生产成本高于纯燃油汽车，如果缺乏足够的激励，消费者将不愿意选择新能源汽车。高耗能工业提高能效要求工业企业进行设备更新和技术改造，将导致生产成本增加。就可再生能源发电替代煤电而言，由于风力发电、光伏发电的度电成本高于煤电，即使通过补贴给予风电企业和光电企业相应的经济激励，随着可再生能源发电替代煤电的比例增加，能源系统的整体成本趋高将难以避免。

 

京津冀地区减污降碳协同治理的政策设计及成效 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ