央行马骏：对PM2.5问题的经济学思考

纠正市场失灵

在没有干预的自由市场经济体制下，也会出现由于“外部性”而导致污染过度的问题。这就是所谓的市场失灵。与上小节所述“政府扭曲市场”（即政府干预过多）的情形相反，在市场失灵的情况下，政府本应有所作为，用政策来将外部性内生化。但是遗憾的是，我们的政府在应该出手“纠正市场失灵”的领域却做得太少。 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

常规煤炭占能源消费比重过高、清洁能源占能源消费比重太低，汽车占出行比例增长过快，都是 “市场失灵”的重要案例。 内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om

过度燃煤是“市场失灵”的典型案例。比如，如果仅仅依靠市场供求关系来确定煤炭价格，由于直接参与此项交易的煤炭生产者和消费者的目的是追求生产者本身的利润最大化和消费者本身的效用最大化，而不会充分考虑燃煤导致的“负外部性”(negative externality)（即对其他人造成的污染和健康危害），那么煤炭价格就会太低，使得煤炭生产和消费过度，从而导致过度污染。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

这里，所谓“价格太低”和“消费过度”，是相对于一个需要清洁空气的社会的“福祉”（而非煤炭生产者和消费者的效用）而言的。为了纠正市场定价过低的问题，政府就必须通过税收（如提高煤炭资源税、提高对燃煤污染排放的收费）等手段来提高煤炭消费者面对的价格，从而抑制其生产和消费量。

我国的煤炭消费量之所以如此之大，并导致如此之严重的污染，主要原因就是没有充分认识到煤炭产业的“负外部性”，因此没有采取有力的公共政策来抑制其消费。现在已经到不得不改政策的时候了。

对清洁能源的投资不足是另一个“市场失灵”的典型例子。给定同样的当量，许多清洁能源与煤炭相比可以将二氧化硫和氮氧化物（PM2.5 的主要成分）排放降低90% 以上。但是，清洁能源有巨大的“正外部性”，即其减排的受益者主要不是清洁能源的生产者，也不是其消费者，而是呼吸本地空气的其它居民。

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由于清洁能源的生产者和消费者的努力，其它居民可以更加健康长寿、减少医疗开支、提高生产效率。但是，目前的清洁能源的供求关系是不反映这些正外部性的，因此导致产出定价过低，生产者由于难以盈利而没有足够的兴趣投资。即使政府已经提供了部分补贴，但力度太小，无法将外部性充分内生化，导致清洁能源占比仍然非常低 （我国仅仅为14.6%，远低于发达国家的40-60%）。  内-容-来-自；中_国_碳_0排放￥交-易=网 t an pa i fa ng . c om

汽车消费增长过快是另外一个由于“负外部性”导致市场失灵的例子。如果仅仅依靠市场供求关系来确定汽车的价格，那么由于汽车的生产者和购买者都不考虑对其他人造成的污染和交通堵塞的危害，就会导致汽车价格太低，汽车消费过度。 本+文+内/容/来/自:中-国-碳-排-放（交—易^网-tan pai fang . com

这里，所谓“价格太低”和“消费过度”，是相对于一个需要清洁空气和道路通畅的城市的整体“福祉”（而非汽车的生产者和购买者的效用）而言的。为了纠正市场定价过低的问题，聪明的政府就会通过对汽车牌照收费或拥堵费来提高消费汽车的实际价格，从而抑制其过度消费。

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我国的许多大城市（如北京、成都）的汽车增长速度如此之快，并导致如此严重的污染和拥堵，主要原因就是决策者没有充分认识到汽车消费的“负外部性”和用公共政策来抑制其消费的必要性。对许多汽车渗透率已接近20%（即每千人拥有200辆汽车）的城市来说，如果在今后几年内再不采取果断措施抑制汽车保有量的增长，后果将不堪设想。

空气污染在区域间传播（外部性）是导致市场失灵的又一案例。比如，周边地区排放是北京PM2.5的最大的来源（占40%），其中河北是北京周边地区排放的主要来源。倘若没有激励机制让河北考虑污染的外部性，或该地区没有足够的能力进行减排，其污染就会过高（即高于京津冀整体社会福利最大化所要求的水平）。

理论上讲，要让河北内生化外部性，可以有两类做法:
负面激励：即对河北的重工业征收严厉的税费或采取严厉的行政手段关停重工业企业，或要求安装其无法承受的减排设施。虽然能够达到减排的目的，但副作用是可能出现经济大幅下降和失业，乃至社会动荡。如果河北没有足够的财力和能力来创造新的就业机会，这种负面激励就会受到抵制，因此可能达不到效果。
正面激励：即让北京补贴河北，帮助河北企业安装其减排设施、将其燃煤发电改为天然气发电等。由于有了北京的补贴，河北企业的减排获得了更大的“奖励”，会倾向于加大减排的力度，从而达到内生化其污染的效果。这样，许多河北企业可以继续运行，避免大规模的失业，同时达到了减排的目的，还可以降低整个京津冀的减排成本和北京本身的减排成本。

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为了纠正上述类型的市场失灵，政府可以采取提高污染排放的收费标准、提高资源税税率、开征碳税、提高和扩大对清洁能源的补贴、对汽车征收拥堵费、实行汽车牌照拍卖制度、建立治理雾霾的区域补偿机制、建立绿色银行、发行绿色债券等许多经济类政策措施。

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