海运业纳入欧盟碳排放交易体系的分析及展望

 

2005年建立的欧盟排放交易体系是全球第一个碳市场，也是目前世界范围内交易规模最大的碳市场。EU ETS的发展主要分为四个阶段，包括2005年至2007年、2008年至2012年、2013年至2020年、2021年至2030年，其中，每个阶段在基本设置、减排目标、配额分配、交易产品等方面均有不同程度的调整。目前，EU ETS的运行已经进入了第四阶段，其所覆盖的温室气体种类、行业以及参与主体均呈现多样化的特征。

 

海运业作为一种尚未被纳入欧盟气候承诺的交通运输方式，长期以来一直被国际协议和相关政策法规所忽略，《巴黎协定》和《京都议定书》等全球性的气候协议中也缺少关于海运的内容。而海运产生的温室气体排放量已经逐渐变得不容忽视，采取行动减少海运业的排放量是大势所趋。

 

国际海事组织在2018温室气体战略（2018 Initial IMO GHG Strategy）[5]中明确了国际海运业未来的减排目标和绿色减排路径，其中包括一系列中短期和长期举措。2021年，IMO同意通过采取短期措施，实现到2030年管辖范围内的所有船舶的碳强度相较2008年减少40%[6]。基于此，IMO要求管辖范围内的船舶从2023年起必须计算船舶能效指标（Energy Efficiency Design Index, EEDI）并确定其年度运营碳排放强度指标 (Carbon Intensity Indicator, CII)[7]。与此同时，IMO还与包括金融机构、政府间组织等外部伙伴展开广泛合作[8]，致力于提升船舶的能源利用效率、克服技术落地的障碍并降低碳强度，在国际海运业脱碳进程中发挥了积极作用。

 

为进一步推动海运业的减排，本次关于EU ETS的改革提案明确指出要将海运业纳入欧盟碳排放交易体系。

 

(一)协商进程

 

自提案提交以来，欧盟理事会、欧洲议会和欧盟委员会三方在具体的立法内容方面存在一定的分歧。综合来看，分歧主要包括将海运业纳入EU ETS的时间安排、责任实体、排放物覆盖范围等。具体内容总结如下：

 

表1 关于海运业纳入EU ETS协商中的三方立场对比[9]

 

 

经历几个月时间的谈判，欧洲议会、欧盟委员会和欧洲理事会三方于2022年11月30日就海运业纳入欧盟排放交易体系（EU ETS）达成基本共识，在时间安排、航行排放量覆盖范围以及适用船舶吨位、排放物覆盖范围、资金用途等具体内容方面形成了初步协议，总结如下。关于海运业纳入EU ETS初步协议的下一轮谈判预计将于2022年12月16至17日进行，最终版本可能会在2022年底或2023年发布[10]。

 

1.时间安排[11]

 

海运部门纳入欧盟碳排交易体系主要分为两个阶段：过渡期和正式实施期。初步协议设置了为期三年的过渡期，并决定在此期间内实施阶梯式配额缴纳。具体来看，海运公司需在2025年缴纳实际排放量40%的对应配额，2026年缴纳实际排放量70%的对应配额，直至2027年正式完成过渡并开始缴纳实际排放量100%的配额。分阶段缴纳碳配额的制度无疑为海运企业提供了缓冲的时间，允许他们逐步减少对传统化石燃料的依赖，并转向使用可持续的绿色燃料。

 

2.航行排放量覆盖范围以及适用船舶吨位[12]

 

针对海运业的碳配额分配和缴纳，初步协议中的航行排放量覆盖范围与欧盟委员会的立场保持一致，认为EU ETS应当覆盖：（1）从欧盟成员国管辖范围内的港口出发并到达管辖范围内的港口的船舶航行排放量的100%；（2）从成员国管辖之外的港口出发或到达成员国管辖之外的港口的船舶航行排放量的50%。此外，初步协议目前主要覆盖吨位超过5000GT的船舶，但随着制度的逐步完善，低于5000GT的船舶也有望在未来被纳入其中。

 

3.排放物覆盖范围

 

初步协议指出，EU ETS在2024年至2025年期间只统计船舶产生的二氧化碳排放，从2026年起会将氮氧化物（Nitrogen Oxide）和甲烷（Methane）也加入排放物统计范围内[13]。因此，监管机构自2026年以后应确保海运公司的监测和报告包含新纳入的排放物种类，未来将继续评估海运产生的其他具有温室效应的排放物对全球气候的影响，并推动将更多排放物纳入EU ETS的统计范围[14]。

 

4.资金用途

 

欧盟同意通过创新基金（Innovation Fund）和气候投资基金（Climate Investment Fund）出售2000万个欧盟碳配额，并将其用于资助海上减排项目[15]。为了减少海运业的温室气体排放并在未来实现净零的目标，各方需要协同合作，解决包括技术障碍、经济障碍等在内的一系列困难。基于此，欧盟提出了以下几个角度的建议[16]：第一，减少燃料的使用，提高能源使用效率；第二，推广使用可再生燃料和低碳燃料。因此，未来的投资重点或将围绕建设港口基础设施（如对港口的加油和充电等基础设施进行投资，以逐步推进零排放技术的实现）、部署可持续的海运替代燃料（如氢气、氨）等领域展开。

 

(二) 面临的挑战

 

除了减少海运业的温室气体排放，将海运业纳入EU ETS这一举措能够通过市场机制推动更多资金流向可再生能源和替代性海运燃料供应等领域，同时在未来的海运碳配额交易中获得收入并将其用于实现海运业的低碳转型。一旦立法程序完成，海运业将被正式纳入欧盟排放交易体系，这意味着欧盟海运业产生的排放量将受到限制并有望在未来逐步减少，相关的海运主体或将因为超出排放限额而承担额外的碳成本。然而，在推动海运业纳入EU ETS的过程中，也必然存在一些问题和挑战。

 

1. 引发企业规避监管的行为

 

未来，高昂的碳排放成本可能刺激欧盟的海运公司采取行动规避监管，例如，原本在欧盟港口进行船对船转运的海运公司可以将转运中心移至欧盟以外的区域，以此减少需要承担的碳排放成本。2022年3月，荷兰咨询公司CE Delft发布欧盟海运相关报告《An assessment of the possibilities to evade ETS costs》[17]，评估了“合理”规避欧盟碳排放监管的一系列措施，包括在欧盟管辖区域外设立额外的停靠港口、改变港口停靠的顺序等，从成本效益的角度进行分析并得出了采取措施避开碳排放监管在一定程度上有利可图的结论。基于此，立法机构需要持续完善相应规章制度，避免企业出现通过更改航线和转运枢纽等行为规避碳排放监管，提高法案的实际约束力。

 

2. 履约主体尚不明确

 

谈判过程中，欧洲议会和欧盟委员会对具体需要履约并缴纳相应配额的主体存在意见和分歧。按照欧盟委员会的立场，海运公司应当作为履约的责任方承担温室气体超额排放产生的成本，然而欧洲议会指出海运公司有时可能并不是航行路线、使用燃料的决策方，因此应当是运营主体承担航行产生温室气体的排放成本[18]。同时，欧洲共同体船东协会（ECSA)也认为应当采取“谁污染谁付费”的原则[19]，未来EU ETS中海运产生的碳成本应当覆盖与海运产生排放相关的主体，但具体碳成本如何分配尚未敲定。

 

3.  产生的环境效益具有不确定性

 

欧盟单边性将海运纳入EU ETS这一举措引起了社会对其未来可能产生的减排效果和环境效益的质疑。而基于航空业纳入EU ETS的经验来看，质疑不无道理。欧洲环境署（EEA）通过分析1990年至2018年期间欧盟成员国国内航空和国际航空所产生的温室气体排放变化数据发现，即使是在航空业被纳入EU ETS以后，国际航空产生的温室气体排放仍旧不断增加[20]。究其原因可能是区域性的减排措施具有一定的局限性，因为EU ETS只覆盖欧盟管辖范围内的航行产生的温室气体排放[21]。由此可以发现，从事国际贸易的主体可以通过战略调整来避免遵守区域性的减排条约和规则。

 

因此，即使EU ETS顺利将海运业纳入其中，涉及国际贸易的海运公司可以通过航线转换或是变更转运港口等方式减少需要承担的排放成本。在此情况下，可能导致船舶总航行时间因航线变更而增加，或是为了降低成本从而大幅提升船舶运行速度，由此进一步扩大了欧盟境外碳泄漏的风险，甚至可能抵消单边政策在减少全球碳排放方面做出的努力。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om