上海碳排放交易试点实践经验及启示

 

上海作为全国最早启动碳交易试点的地区之一，于2013年11月26日正式启动了上海碳市场交易。目前，上海碳交易试点已稳定运行6年，初步形成了具有碳排放管理特点的交易制度，也逐步发展起了服务于碳排放管理的交易市场，同时在碳金融领域进行了一些探索及创新。2017年12月，国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，启动全国统一的碳排放交易体系和交易市场建设，同时明确上海将负责牵头承担全国统一的碳排放权交易系统的建设和运维任务。我国碳排放交易从地方试点逐步向全国统一市场推进，全国碳交易市场建设总体工作进一步加速。本文以上海试点实践经验为例，探讨提出对全国碳交易统一市场的相关建议和考虑。

 

上海碳交易试点制度及体系建设经验

 

制度及体系建设上，强调制度先行，建立制度的同时，规范和明确碳交易市场各核心要素。

 

1、交易制度建设

 

上海在推进碳交易试点工作中坚持制度先行，碳交易正式启动前，已建设了较为完善的制度和管理体系，形成了一整套以市政府、主管部门和交易所为3个制定层级的管理制度。

 

通过市政府制定出台的《上海市碳排放管理试行办法》（沪府10号令），明确建立起了总量与配额分配制度、企业监测报告与第三方核查制度、碳排放配额交易制度、履约管理制度等碳排放交易市场的核心管理制度和相应的法律责任。

 

通过市级碳交易主管部门制定出台的《配额分配方案》《企业碳排放核算方法》及《核查工作规则》等文件，明确了碳交易市场中配额分配、碳排放核算、第三方核查等制度的具体技术方法和执行规则。

 

通过交易所制定发布《上海环境能源交易所碳排放交易规则》和会员管理、风险防范、信息发布等配套细则，明确了交易开展的具体规则和要求。

 

2、要素和体系建设

 

一是纳入主体范围上从重点行业起步，逐步扩大管理范围。2013年上海碳交易试点启动初期，共纳入了钢铁、电力、化工、航空等16个工业及非工业行业的191家企业。2016年以后，考虑进一步加强碳排放管理力度，纳管行业及企业逐步扩大，目前已纳入上海年排放2万吨以上的所有工业企业，航空、港口、水运等高排放非工业企业及部分建筑，涉及27个行业近300家企业。

 

二是总量控制上始终明确管理目标。总量制度是上海碳排放交易试点制度中的核心制度和基础要素，在试点启动初期就明确建立了总量控制制度。试点以来，上海结合了阶段碳排放强度下降目标、能源管理控制目标、经济增长、能源结构、产业结构等多重因素，通过“自上而下”和“自下而上”相结合的方法确定并适时公布配额总量目标。

 

三是配额分配上不断优化，逐步形成较为公平且符合上海实际的配额分配方法。配额分配的核心是碳排放控制目标的分解和各法人主体责任的确定，对管理目标的实现和市场的发展都有非常重大的影响。上海碳交易试点期间，在配额分配发放方法和发放方式上不断优化，由简单的基于历史总量的历史排放法起步，逐步向管理精度更高的基于效率的历史强度法和基准线法过渡。从发放方法上，目前上海碳交易企业中，除部分严格控制的高排放单位和产品结构非常复杂的单位仍采用历史排放法外，均采用了基于企业排放效率及当年度实际业务量确定的历史强度法或基准线法开展分配。发放方式上，从全部免费转向部分有偿，结合高碳能源使用提出免费发放比例（93%~99%），体现区域能源结构调整导向。

 

四是监测报告核查上注重方法科学合理、管理严格规范，逐步形成了一套较为科学、具有可操作性的核算方法和核查制度。碳排放监测报告与第三方核查是碳排放交易的“度量衡”，是碳排放交易机制得以有效运行的基础和基本保障。上海碳交易试点中，围绕以下核心要求开展了监测报告核查体系建设：一是技术方法科学合理。率先制定出台企业温室气体排放核算与报告指南及钢铁、电力、航空等9个行业的碳排放核算方法，明确了核算边界、核算方法以及年度监测和报告要求。二是严格核查机构管理，核查规则明晰且具有可操作性。出台了《核查机构管理办法》《核查工作管理规则》等一系列的核查管理制度，并对核查人员进行持证管理和持续性的专业技能培训。此外，实行政府出资委托核查，从机制上保证了核查工作和数据的独立性和公正性。三是依法建立复查和审核机制。委托专门机构对核查报告进行复核，通过第四方复查机制进一步保障数据准确有效。

 

五是交易制度透明公开，逐步形成具有一定有效性的交易市场。上海碳交易市场的建设深度参考了上海各类金融市场经验，制定了“1+6”的交易规则和细则体系，保障了交易相关制度体系的规范和公开；建设交易平台及交易系统，支持服务市场主体便捷高效参与市场交易。交易产品包括上海碳排放配额（SHEA）和国家核证自愿减排量（CCER）。交易模式上采取公开竞价或协议转让的方式开展，且所有交易必须入场交易，不设场外交易。交易价格通过市场形成，不实行固定价格或最高、最低限价，但有涨跌幅限制。交易资金由第三方银行存管，结算由交易所统一组织。风险控制上交易所建立了最大持有量限制、大户报告、风险警示、涨跌幅限制等风险管理制度。交易行情公开透明，通过行情客户端向全市场公开。运行近6年以来，各项市场制度和规则得到了全面实施，交易市场平稳有序运行。

 

六是监管保障上搭建多层次监管构架，形成由法律手段、行政措施和技术平台组成的监管和保障体系。建立了由政府部门、交易所、核查机构、执法机构等为主体的多层次监管构架，依照《上海碳排放交易管理试行办法》，根据各自的职责和权限对碳排放交易市场各相关行为进行监督管理。试点运行以来上海始终保持了100%履约。