全国碳排放交易市场发展历程与展望解读

 

虽然建设全国碳市场意义重大，但是由于碳市场建设需要大量的法律、制度、政策、技术、数据以及能力建设作为基础，可以预期碳市场的发展也必将是一个长期的过程，不可一蹴而就。因此，决策者以比较谨慎的态度，先选择部分区域开展试点， 在经历了几年的地方试点之后，再逐步启动全国碳市场建设。全国碳市场建设也设定了一个从起步到试点并逐步完善的分阶段工作计划。应该说，这是符合中国推进改革的历史经验和现实情况。

 

全国碳市场建设，与我国制定与实施温室气体排放控制目标的政策进展相匹配，大致分为以下几个阶段。

 

碳市场的地方试点阶段（2011 年至今）

 

2011 年国家发改委发布《碳排放权交易试点工作通知》，启动了7 个国内碳排放权交易试点。根据当时主管部门国家发改委的统计，自2013 年开始交易，到2017 年11 月，7 家试点累计配额成交量超过了2 亿吨二氧化碳当量，成交额超过46 亿元。更重要的是，试点地区根据当地实际情况开展的大量基础性工作以及创新性尝试，验证了建设碳市场的可行性，为全国碳市场的建设奠定了良好的基础。即使全国碳市场按照计划顺利启动与运行，目前的几个试点区域仍然可以继续运行，承担体制机制与政策的创新探索任务。

 

全国碳市场的准备阶段（2013-2017 年）

 

2013 年11 月建设全国碳市场被列入全面深化改革的重点任务之一。2014 年12 月国家发改委发布《碳排放权交易管理暂行方法》，确立全国碳市场总体框架。2015 年9 月《中美元首气候变化联合声明》提出，我国于2017 年启动全国碳排放交易体系。2017 年12 月国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，这标志着全国碳市场完成总体设计，正式启动。

 

全国碳市场的建设、模拟与完善阶段（2017- 2020 年）

 

由于电力行业产品排放占比高、产品相对数据基础好、监管体系完备，所以全国碳市场建设初期以电力行业为突破口。根据《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，2018 年为全国碳市场的基础建设期，重点任务是完成全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设。2019 年则是模拟运行期，重点开展发电行业配额模拟交易， 全面检验市场各要素环节的有效性和可靠性。2020 年则进入深化完善期。在发电行业交易主体间开展配额现货交易，交易仅以履约（履行减排义务）为目的。这一阶段是全国碳市场发展的关键阶段，主管部门提出的基本框架包括1 套法律基础，即《碳排放权交易管理条例》；3 项核心制度，即碳排放监测报告与核查制度、碳配额管理制度和市场交易制度；4 大支撑系统，即碳排放数据报送系统、碳排放权注册登记系统、碳排放权交易系统、碳排放权交易结算系统。国务院提出到2020 年全国碳排放交易市场“制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明”，这体现了全国碳市场在最近几年发展完善的四个方向。  

 

2020 年以后的碳市场发展目标则存在很大的不确定性，但是考虑到与我国温室气体排放控制与低碳发展转型进程相匹配，也可以粗略地将未来全国碳市场发展划分为逐步发展成熟以及成熟运行两个阶段。

 

全国碳市场发展逐步成熟阶段（2020-2030 年）  

 

我国提出要在2030 年左右达到碳排放峰值， 碳市场的逐步成熟运行对于我国实现该目标具有重要意义。因此，预计从2020 年开始再用十年左右的时间，逐步完善全国碳市场。在初期发电行业碳市场稳定运行的前提下，再逐步扩大市场覆盖范围， 包括逐步引入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点行业，以及丰富交易品种和交易方式。并探索开展碳排放初始配额有偿拍卖、碳金融产品引入以及碳排放交易国际合作等工作。

 

全国碳市场的成熟运行阶段（2030 年以后）

 

由于我国2030 年碳排放达峰以后可能将进入碳排放绝对量较为快速下降的发展阶段，我国碳市场需要从服务于碳强度下降目标转而服务于碳排放绝对量下降目标。在这一背景下，碳配额的稀缺程度需要进一步提高，碳市场价格需要进一步升高， 初始配额的有偿分配比例需要进一步提高，碳金融产品的产品种类、市场规模等需要进一步增强，国际合作的深度与广度需要进一步加大。