近年来一直在进行着双控的过渡
韩文科表示，2021年12月中央经济工作会议就指出：“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。”
这事实上是对当时能耗双控政策面临问题的一次调整。也有学者指出，这是中央首次提到的双控转变。2021年，国家发改委对部分省域能耗强度、消费总量进行预警后，部分地方完成能耗双控指标，甚至出现了“运动式”减排和“一刀切”式的限产，进而导致当年夏天部分地区能源短缺，甚至出现拉闸限电。
党的二十大提出：“立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。”
韩文科认为，近年来政府部门已经在双控方面进行着这样的过渡。这一次以文件的形式在中央正式获得通过，是一次制度性规范性的安排。早在我国的“十四五”规划中，就提出，“完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费。实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达到碳排放峰值。”韩文科强调，此时的能耗双控已经把
新能源剔除在外了，主要强调化石能源，包括煤炭、石油、天然气。
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