解读油气体制改革的关键和途径

油气体制改革的关键在上游的区块垄断

1、上游的垄断制约着中下游市场化进程 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

用上、中、下游的形象说法理解油气工业产业链是个相当贴切的比喻。上游是源，没有源头活水不断注入，河流便衰减、枯竭。在目前上中下游都有相当充分且相对平衡发展的情况下，油气产业链的正常运行和持续发展更大程度上决定于上游不断发现、探明新油气田并向市场提供稳定且不断增长的供应，因而掌握上游企业也往往有更大的发展主动权和更高的利润。显然，油气管理经营体制的改革也必须顺应油气产业发展的这一客观情况，由局限的"点式改革"向全产业的"链式改革"发展，不但不能回避，而且必须特别重视上游存在的问题，以其之破解来带动整个油气领域的改革。

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近年的实践进一步使人深化了上述认识。以中游的管线为例，其联通上、下游的作用是不言而喻的，管线的垄断分割局面明显影响到油气行业的发展。在强烈的呼声下，我国相应主管部门最近出台了改革管线经营管理的《油气管网设施公平开放监督办法》。这是件大好事，但事后观之对产业发展的促进作用却不够明显。新条例要求管线对所有用户"公平准入"，但由于上游垄断局面没打破，没有几个新用户要求这个"准入"，几个老用户仍将油气在由自已管理的管道上运输。那么，该条例至少到目前还难以发挥其预期的推动产业发展和改革的目的。我国在原油成品油进口上的开放程度很有限，即使充许少量非油国企按配额进口原油(包括用以深加工的燃料油)也必须交国营油企安排炼油。实事求是地说，这种"作茧自缚"的理由是站不住脚的，国际石油市场上不会因多了些中国买主而"添乱"，也不会导致中国企业"自相残杀"；而有相当炼能的民营炼厂恰为满足供应增添了保障，只要监管到位民营炼厂亦可在环保要求上达标。至于产业链末端油品的销售，早就有民营企业存在。为了使外方保障对我国原油的供应，曾实行以"市场换资源"的政策、允许外国公司在持续供应原油的条件下在我国合资建炼厂并经营一定数量的加油站。显然，这种下游的有限开放仍难以改变整个石油工业处于垄断、低效和发展速度相对缓慢的状态。

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2、油气工业的上游处于高度行政性垄断中 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om

上游企业存在的前提是取得有法律保障(一定时间内的排他性)的矿权，即勘探开发区块。按目前的解释我国具有申请这类区块资质的只有三个国营油企(即被简称为中石油、中石化、中海油的三大公司)和一个地方国营油企(即陕西省延长石油公司)他们被称为"三桶半油"，这就使上游处于行政性垄断中。其他即便是大型国营涉油企业(如中国化工公司、振戎公司及大型电力企业新成立的若干石油公司)也无资格进入此领域，更何况民营中小石油企业。于是这些企业被逼只能向国外的上游求发展，有的还取得令人瞩目的成绩。长期执行此政策使中国可能有油气远景的地区被"三桶半油"全覆盖，有进入无退出的区块管理成为死水一潭，整个油气工业被拖入缺乏生命活力的状态。此情此景使人想起龚自珍的诗句："九州生气恃风雷，万马齐喑究可哀；我劝天公重抖擞，不拘一格降人材"。这里的"降人材"就是要打破人为规定的准入门坎，允许众多石油企业进入，从而形成活跃的上游市场。 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com

3、根源：区块管理没能完全依法实施 本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om

（1）未能实现区块的依法退出 禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

按照我国相关法律法规，获得进行勘探、开发区块是有条件的，要求在规定年限内完成相应工作量，未能完成规定工作量者必须逐步缩小直至完全退出己占有的区块。換言之，区块不能"终生"占有，不能占有大面积区块而不去充分的勘探、开发。但这些规定没有落实，占有区块者没有按时报告工作、区块管理部门也没有按期检查区块投入的工作量，没能使过期和/或投入工作量不足的区块及时退出。退一步说，既使该主管部门想管此事，也缺乏相应规章具体赋权，更无相应的监管机构和专业人员。致使出现上述中国油气勘探开发区块长期不变地被"三桶半油"全覆盖式占有的状况，固化了上游的垄断。这也就导致上面提到的大量已探明储量长期被空置而不能投入开发、贡献产量。

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(2)未能上交资料形成公益性信息

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全球主要国家对资源勘探开发区块持者都有要其在保护商业秘密和权益的年限后按工作阶段上交地质资料的规定。他成为属于国家的基础性、公益性宝贵的信息资源。从事涉及该地该项资源勘探开发和相关研究者都可按规定向国家的资料管理部门申请获得这些资料信息。这对节约勘探开发和相应研究经费、不做重复工作提供了保障，对社会有益也是对所有公司公平的。我国的类似规定在其他资源上执行的较好，而在由国家"一级管理"的油气上反而做的最差，国家石油公司长期未履行有关规定上交资料。致使各公司都被迫做了许多重复工作，更使新获得区块者(如这次页岩气区块二轮招标中标者)无法在迅速掌握前人成果和认识的基础上开展新的工作，增加了工作难度，浪费了资金。出现这种局面是令人痛心的。当然，也必须承认，目前我国对地质资料上交、保管、获得的有关规章也还不够完善，缺乏可操作性。

(3)导致区块转让的暗箱操作

区块管理的相关规定中要求：区块持有者可依法转让其持有权，但须经管理部门批准并备案。此类规定也未获执行。实际情况是油气区块的持有者对无力勘探开发的区块在未经原批准单位批准的情况下"私相授受"给民营企业(多数是与各公司有密切关系者)，从而出现了许多权力寻租的暗箱作业。这种现象在许多油气(分)公司都在在。这就使人理解了中国已经有一批上游的民营石油公司在未获得区块的情况下生存、发展，也理解了此中大量出现的违规和腐败。

4、严格区块管理执法，进一步完善相关法规

針对上述情况，强调依法对现行区块管理体制进行改革就十分重要、迫切。为此，要求目前的勘探开发区块所有者对持有的区块先行自查并主动退出，而后由主管部门组织力量分批对其进行复查并提出整改意见。这个过程中可能会有来自利益相关方的干扰，这就要求执法者熟悉专业知识，防止出现所报工作量的虚假，如把规定地块外、规定时间外的工作量混入，防止把勘探与开发这两种不同阶段(他们分别持有区块登记证书)的工作量混淆和重复计算等。对油公司已把区块的勘探开发权私自转让给其他企业者，其工作量如何计算也应有明确规定。

前面已多次提到，现有法规尚存在不够完善、可操作性不强等问题，需要在目前的改革中修改和补充。首先，要明确执法部门并完善其进行执法的规章。如仍由国士资源部执行，那么具体是其哪个司局或部门，这就要考虑他们目前的人员能否完成这样的任务。如果把区块监督与对资源的其他监督结合在一起进行，这个任务怎样协调统一才能高效执法……等等。进而，在上世纪后期逐步提出各项的法规肯定有过时的地方。如规定的区块最低工作量和投入资金，在现在看都过低了。如果提高这些标准，还需考虑区块原有的工作基础而区别对待。原有的涉及油气上游资料上交、保管、使用的规定很不完备，还不能既保障公司的权益和商业祕密又可最大限度的发挥他们作为基础信息的公益效益，必须使之成为一个完整的系统并符合实际、便于操作。

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第二，区块管理中影响最大的是关于准予申请区块的资质问题。原法规中规定油气属特殊矿种，由国家实行"一级管理"，其区块申请资格须经国务院批准。在条例颁行初期，当时只有少数几个单位(后来他们演变成现在的"三桶半油")在进行油气勘探开发，于是便只有他们获得区块申请资格。以致几十年后的今天仍然延续着当时的既成事实，没有这个"路条"仍然不准任何企业(即使其是合法注册的石油公司)通过。这一条甚至成为上游行政垄断的法律依据、也形成改革的明显障碍。正是基于以上的理解，在深化改革的2014年中期处理国家石油公司已退出区块的重新招标中，仍以此为据只准"三桶半油"参与，使之成为毫无意义的"換帽子"游戏。但是，从促进改革的角度对此却有不同的理解。国务院原来没批准不等于现在，特别是下一步也不会批准。法规是国务院颁布的，国务院就对此有解释权。退一步说，即使是全国人大批准的法律，如建国初通过的婚姻法，由作为执行主管的最高人民法院做出司法解释就解答了许多不够详尽的问题，促进了大量现实中出现的新问题依法判决。国务院已把矿权管理交国土资源部负责，也完全可以在国务院授权下对准入资质做出新的符合现今实际和改革要求的解释。在深化改革中，上海实验区的经验已逐步成有全国上下的共识。只要没列入负面清单便应是准许的。在上游区块的获得上，经注册登记合法的石油公司就应该有平等的资格。准入与否不是某个部门、公司说了算，而是由市场决定资源的配置。 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om