分析我国PPP模式发展的前景、存在的问题和政策建议

三、当前我国 PPP 模式发展存在的问题

 

在这样的时代背景下，PPP模式在我国出现并兴起。2014年 11月，国务院出台了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，此后几年中，发改委、财政部等部门陆续出台多项规章政策。在政策推动下，PPP 模式在我国取得了快速发展。但在发展过程中，PPP 模式也遇到了一些问题。

 

第一，存在较多“明股实债”现象。在 PPP 模式中，社会资本本应与政府共同持股，共担风险和收益，但在我国一些 PPP 项目中，社会资本名为股权投资，实为债权投资。例如，某些地方政府可能会承诺回购社会资本的投资本金，或承诺承担社会资本方的投资本金损失，或向社会资本方承诺最低收益率。PPP 模式异化为某些地方政府变相举债的渠道，这在实质上并不能帮助地方政府解决债务积累的问题。为此，2017 年 5月，财政部等六部委联合发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50 号文），明确要求 PPP 模式中不得存在各类“明股实债”现象。

 

第二，在与政府合作的社会资本中，国有企业参与较多，民营资本参与相对不足。根据财政部发布的《全国 PPP 综合信息平台项目库季报》，截至 2019 年一季度末，PPP 落地项目中涉及社会资本共 9565 家，包括民营 3341 家、港澳台 136 家、外商 69家、国有 4916 家，其他不宜辨别类型的 1103 家，其中民营企业占比 34.9%，国有企业占比 51.4%。而从已落地项目来看，民资背景的投资额占投资总额的比例为 33.5%。

 

在与政府合作的社会资本中，民营资本占比较低，国有资本占比较高，这使得PPP 项目的投资风险大量集中于国有企业，抬高了国企杠杆率，也在一定程度上间接增加了各级政府的或有债务压力。为此，2017 年 11 月，国资委发布了《关于加强中央企业 PPP 业务风险管控的通知》，加强了对央企参与 PPP 项目的监管，并对央企参与 PPP 项目的规模进行了约束。

 

第三，在严格监管下，PPP模式的发展进入瓶颈期。2017年和 2018年，监管部门频繁出台了一系列针对地方政府债务以及 PPP 模式发展的规章政策，加强了对 PPP 模式发展的监管力度。在强监管下，PPP 发展遭遇瓶颈，PPP 项目数和总投资额在 2018年年初达到高点，此后出现下滑，到 2018年下半年趋于稳定，但仍增长乏力，这也导致 PPP 模式未能为稳定我国投资增长发挥应有作用。

 

加强监管是为了促进 PPP 模式的健康持续发展，但在强化监管后，PPP 快速发展的趋势却被暂时遏制。这显示出此前 PPP 模式存在一定的内在不足，尚需进一步完善调整，才能逐渐步入规范、完善的发展道路。