分析我国PPP模式发展的前景、存在的问题和政策建议

 

如何充足地为全社会提供公共基础设施，满足社会大众在安全、交通、教育、医疗、环保等方面的社会需求，始终是人类社会面临的一项重大课题。妥善处理该课题，能够有力促进经济增长，提高人民福利水平。但若处理不好，则将导致经济增长乏力，甚至引发社会动荡。

 

要妥善处理这项课题，应探讨公共基础设施应该由谁来投资建设，这一个重要但又不易解决的问题。完全依靠私人资本或政府，都会产生一些难以克服的问题。通过一定的制度设计和政策配套，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式可以实现政府控制财政赤字增长、私人资本得到合理收益、社会公共需求得以满足的“三赢”结果。在我国金融供给侧改革和对外开放新局面下，PPP 模式在我国国内以及“一带一路”沿线国家有广泛的发展前景。当前，我国 PPP 模式发展还存在一些问题，问题成因和解决方式值得深入探讨。

 

一、PPP 模式是一种提供公共基础设施建设的有效方式

 

公共基础设施的建设与运营有三个显著特点。第一，公共基础设施建设旨在广泛满足社会公共需求，前期投资金额大。第二，建成后一般不会重复建设，从而具有了自然垄断的特点。第三，投资回报周期长，只有在尽量长的时间内为尽量多的人所使用，才能尽量摊薄大额投资成本，产生“规模经济”。

 

这三个特点的存在，导致完全由私人资本或完全由政府投资建设公共基础设施，都将产生不易克服的问题。

 

（一）完全由私人资本投资公共基础设施建设会导致供给不足

 

私人资本的目标是追求最大化收益率。这既在一定情况下带来了高效率，但在公共基础设施投资领域却存在三大缺陷，会导致供给不足。

 

第一，自然垄断下，私人资本会提高价格，降低供给。若完全由私人资本投资并运营公共基础设施，必然会提高基础设施的使用价格，导致只有富人才能使用。例如，若由私人资本投资并管理铁路，“春运”时可能将会大幅提高票价，导致大量农民工无法返乡。

 

第二，回报周期长，资金流动性差，导致投资不足。回报周期过长，一是会使得投资人要求更高的回报率作为期限溢价，二是会导致投资人资产端和负债端出现明显的期限错配，加大了财务风险。这使得较少投资者愿意投资公共基础设施。

 

第三，存在“公共草地”问题。某些公共基础设施无法设置围栏，可被所有人使用，例如，国防设施。这种“公共草地”类基础设施，若由私人机构提供则会产生“搭便车”的问题，导致供给不足。

 

（二）完全由政府投资公共基础设施建设的优势与不足

 

政府与私人资本有两点鲜明区别。第一，目标不同。政府不追求盈利，而是要以满足社会公共需求为目标。但是，政府可以负债，却要控制债务总额，防止发生债务风险。第二，融资渠道不同。政府收入主要来自税收，无需偿还，不存在期限错配问题。这两点区别，使得政府相对私人资本存在优势，但也有不足。

 

若由政府投资并运营公共基础设施，能克服私人资本的三大缺陷。第一，即使自然垄断，政府也不必然抬高使用价格，而是可以低价增加供给，满足社会公共需求。第二，政府收入来自税收，没有期限错配问题，相对最能够承担长期投资。第三，税收是强制性的，等同于强制性征收了使用成本，使得使用者无法“搭便车”。

 

但是，政府债务快速积累的问题却也随之而来。首先，伴随社会经济的发展，一些难以解决的结构性问题往往也会逐渐显露，加剧政府财政负担。例如，人口老龄化问题。此时，政府支出会增加，税收会减少1。又例如，贫富分化问题。少数富人会采取政治游说、金融创新等手段进行避税，减少政府财政收入。此外，与私人资本的投资决策机制不同，政府投资存在一些制度性的弱点。例如，存在“本届政府花钱，下届政府还债”的现象，容易导致过度投资。又例如，政府收支对市场价格信号不敏感，主要受社会舆论、法律程序的影响，从而易出现债务快速增长。

 

以 G7 国家为例，从一般政府债务占 GDP 比例来看，各国普遍出现了持续上升趋势，日本更已接近 200%。这说明政府债务增长速度超过了经济增长速度，为国家经济安全埋下隐患。其中，意大利的债务问题曾一度成为 2009 年、2010 年欧债危机的导火索之一，带来了巨大的风险隐患2。G7 国家是全球经济最发达、政府治理能力最强的国家，尚且不能有效控制本国财政债务，其教训值得深思。

 

（三）PPP 模式的优势

 

通过一定的机制设计，将政府和私人资本结合起来，取长补短，是 PPP 模式的优势。下文将举例进行说明。

 

假设某市将建设一项公共基础设施，前期建设成本为 5 亿元，为简化分析，假设建成运营后无成本，基础设施可持续使用 20年。在使用阶段，可向使用者收取门票，若门票费用定为 60 元/次，则一年可吸引 100 万人次的使用者，年收入为 0.6 亿元；若门票费用定为 20 元/次，则一年可吸引 250 万人次的使用者，年收入为 0.5 亿元。假设私人机构可用于长期投资的资金机会成本为 10%，私人机构不接受低于 10%的投资回报率。假设政府不必考虑盈利，但要控制债务总量，同时要实现公共基础设施的最大化供给。

 

对政府而言，这种模式既施行了低票价，满足了社会公共需求，又减少了资金投入，相比 5亿元的总固定成本投入，政府只需投入 2.446亿元，显著减轻了财政压力。

 

政府与私人资本进行平等合作，政府以放弃部分收入为代价获取定价权，私人资本以放弃定价权为代价，利用政府资金为杠杆获取高收益率，这是 PPP 模式的优势所在。

 

（四）期限问题

 

但是，这样的公私合作，还不能够解决私人资本因投资期限过长而不愿投资的问题，还需有其他配套政策措施。从国外经验来看，可以有以下几种方案。

 

第一，为 PPP 项目引入长期投资者。例如，保险公司养老金、国家养老基金等机构的资金来源具有长期性和稳定性，在英国、加拿大等国家的 PPP 项目投资中发挥了重要作用。第二，为 PPP 项目的私人机构投资者提供市场化退出机制。大力发展相关金融市场产品，通过推动 PPP 公司公开发行股票或以 PPP 公司收益现金流发行资产支持证券等方式为投资者提供资金退出渠道或流动性支持。例如，由英国和法国联合发起的英法海底隧道项目，总投资约 100 亿英镑，两国的若干家机构共同发起成立项目SPV 公司，股票在两国同时上市。