排污许可制度：立法回顾、问题分析与方案建议

制定综合性排污许可具体方案建议

建议加快制定统一的《排污许可法》。其主要内容应包含以下方面： 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om

一是按照通行的行政许可法律规定，强化排污许可的法律地位，明确没有许可不得排污。随着人类改造和影响自然能力的与日俱增，人类与自然的矛盾越来越突出，为了实现可持续发展，保持人类与自然的和谐关系，控制和减少人类对自然和环境的破坏，有关影响生态环境的活动，一定要经过批准后方可进行。在这一问题上，我国的行政许可法和有关环保法律规定的精神是完全一致的。 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com

二是实施综合性排污许可，而非单项许可。排污企业根据自身的排污情况，应当申请包括水、气体、固体等排放物的综合性排污许可证，其他法律规定的特别许可除外。综合排污许可的优势，首先在于与环境影响评价的衔接，因为环境影响评价就是综合性的;其次是管理部门之间的协调一致性，明确由一个部门统一管理，可以避免紊乱无序的局面;最后与单独审批管理大气、水、噪声和废弃物排放许可证相比，综合管理有利于实现管理的全方位性，并大大降低企业的运营成本。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

三是明确各级政府环保部门在排污许可和实施监管中的职责，建立科学的排污许可管理体系。首先要设计好国家和地方环境保护行政主管部门之间的关系，中央管什么，地方管什么，要有科学的顶层设计;在地方层次，要设计好省级环保部门与地市级、区县级环保部门之间的层级管理关系。其次要设计好排污许可的审批和批准后如何实施监管的关系，确保每一个环节都要规范管理，任何违反规范的行为都要受到制裁。强化环保部门事中和事后监管责任，督促企业严格遵守排污许可制度。

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四是整合排污许可制度同环境标准、环境监测、环评、“三同时”、排污申报、总量控制、环保设施监管、排污口设置管理等制度的关系，将这些制度纳入法定范围，尤其要科学地设计好环评制度与排污许可制度之间的关系。

五是建立排污许可申请、审批程序和定期报告、现场检查的相关监督管理规定。在统一的《排污许可法》和配套的实施细则中，要有完善的程序性规定，从污染物的申报、排污的申请、监管部门的核定、排污许可证的公示、公众意见的听取、许可证的颁发、运行中的监管、现场检查等，都应有明确规定。

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六是整合现行相关法律责任规定，建立完整的法律责任体系。目前的排污行政许可，对于违反法律规定的行为如何处理，还处于不够明晰甚至紊乱的状态。因此，制定统一的《排污许可法》，有必要整合现行涉及法律责任的各项规定，建立完整、明晰、符合法理、便于操作的法律责任体系。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

七是在立法步骤方面，要组织力量起草统一的《排污许可法》。如果当前难以统一思想，难以制定统一的《排污许可法》，可以考虑先制定统一的《排污许可条例》;如果当前制定统一的《排污许可条例》的条件也不够成熟，建议先抓紧制定统一的《排污许可管理办法》，由环保部门组织实施，取得经验和共识后，再争取国务院法制办支持，列入国务院立法规划，然后在条件成熟后，出台一部完整的《排污许可法》或《排污许可条例》。

八是强化排污许可制度实施的社会监督。为切实保障统一的综合性排污许可制度的有效实施，在加强环境保护部门行政监管的同时，还要切实落实企业诚信和守法主体责任，推动企业从被动治理转变为主动防范。企业管理的全面合规化，是排污许可制度得到落实的根本保障。同时，大力推进各项环境信息公开，畅通环境信息知情渠道，充分发挥社会组织和公众在监督排污许可制度实施中的作用。 本`文@内-容-来-自；中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om

以上第四项，即整合排污许可制度和有关制度之间的关系，尤其是整合环评制度与排污许可制度的关系，是当前制定统一的综合排污许可制度的重点和难点。环评制度与排污许可制度之间的关系，从总体上讲，即是“事前审批和事中事后监督”的关系。一是根据环境管理的特点，为预防企业建成后大量排污，必须有可靠的事前审批，一定要依据《环境影响评价法》等有关法律，坚持“先评价、后建设”的原则，重要的企业和项目未经环评一律不得开工建设。二是鉴于当前环评导则过于繁琐的现状，建议根据简政放权、方便企业的原则，应先起草发布新的环评导则总纲，将应由其他制度调整或通过市场能够调节的内容予以剥离，实现环评“减负瘦身”。与此同时，保障环评制度与排污许可制度的衔接，将环评“减负瘦身”减下来的一些规范纳入排污许可制度中。三是排污许可制度是根据《环境保护法》等有关法律，对企业排污行为进行“事中事后监管”的一项重要法律制度。由于现行《环境保护法》对此规定比较笼统，还需要单独制定统一的《行政许可法》进一步具体化。四是在环保系统内部，要科学设计“事前审批、事中监管、事后监管”之间的关系，将事前审批、事中以及事后监管分别归类。在这三大制度、三个环节的关系上，要明确清晰、界定合理，不能出现制度之间“你中有我、我中有你”的问题，以便于执行管理。在上述原则下，建议尽早明确综合性排污许可制度实施的主管部门，从起草《排污许可法(草案)》做起，切实将制度建设、制度运行和各项管理工作有序开展起来。

文章来源：《环境影响评价》2016年第2期 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ