柴发合：我国大气污染治理历程回顾与展望

 

面对严峻的大气污染形势，我国强化对大气污染物排放总量的控制，科技部也布局了多项研究课题，分析大气污染成因，开发大气污染控制技术，探索大气污染控制的途径。2008年北京奥运会空气质量保障的系列研究和成功实践说明，解决我国区域性复合型大气污染问题必须多污染物协同减排、多部门多地区联防联控。

 

2001年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出要加强大气污染防治，实施“两控区”和重点城市大气污染控制工程，2005年“两控区”二氧化硫排放量比2000年减少20%。2001年12月《国家环境保护“十五”计划》进一步细化了总量控制目标，即到2005年二氧化硫、尘(烟尘及工业粉尘)、化学需氧量、氨氮、工业固体废物等主要污染物排放量比2000年减少10%；酸雨控制区和二氧化硫控制区二氧化硫排放量比2000年减少20%，降水酸度和酸雨发生频率有所降低。

 

2002年10月国务院批复《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》，要求到2005年，“两控区”内二氧化硫排放量比2000年减少20%，控制在1053.2万吨以内(其中酸雨控制区630.2万吨，二氧化硫污染控制区423.4万吨)，要形成356.8万吨/年的二氧化硫减排能力。酸雨污染程度有所减轻，硫沉降量有所减少，80%以上的城市空气二氧化硫浓度年均值达到国家环境空气质量二级标准，其他城市环境空气二氧化硫浓度明显降低。“两控区”计划的特点是第一次将控制总量落实到各省级单位及其所属的“两控区”，明确了二氧化硫达标的城市，并按二氧化硫削减任务安排了重点工程清单。提出依法对排放二氧化硫的单位按照二氧化硫排放总量征收排污费，并逐步提高排污收费标准，扩大收费范围，试行二氧化硫排放权交易制度，使其达到或超过二氧化硫污染治理成本，形成谁污染谁就要承担相应经济责任的公平机制。

 

燃煤电厂是二氧化硫排放的第一大行业。2002年全国发电装机容量已达到35657万千瓦，其中，火电装机容量为26554.67万千瓦，占总装机的74.55%；火电发电量已达到13273.77亿千瓦时，占总发电量的80.25%；火电行业二氧化硫排放达到665.8万吨。“两控区”内火电厂二氧化硫排放量占“两控区”总排放量的59%。2003年修订了火电厂大气污染物排放标准，规定了三个不同阶段火电厂的二氧化硫、氮氧化物和烟尘的排放浓度。早在1973年我国颁布的第一个污染物排放标准《工业“三废”排放试行标准(GBJ4—73)》就针对电站给出了7种不同高度排气筒所对应的二氧化硫和烟粉尘允许排放速率(kg/h)，允许排放量限值随着烟囱增高而逐渐增大，所以刺激了电厂高烟囱和多烟囱的建设，没有从根本上削减污染物排放量；1991年发布了第一个《燃煤电厂大气污染物排放标准(GB13223—91)》，二氧化硫允许排放量从定值发展到用P值法计算，排放标准较松且未实行浓度控制；在1996年发布《火电厂大气污染物排放标准(GB1322—1996)》中，标准限值未变，只是对1997年以后建设的火电厂要求二氧化硫排放实行总量与浓度双重控制，使用低硫煤(燃煤含硫量小于1%)就可达标；2003年再次对《火电厂大气污染物排放标准(GB13223—2003)》进行修订，分三个时段，特别是提出到2005年和2010年火电厂二氧化硫、烟尘、氮氧化物的浓度排放限值，有利于火电厂根据自身的情况采取相应的控制措施。

 

国家“十五”期间虽然大气污染防治工作取得一定进展，但环境保护计划指标没有全部实现。2005年全国二氧化硫排放量达到2549万吨，比2000年增加了27.8%，其中工业排放量增加了34.5%，“两控区”增加了2.9%，46%的设区城市空气质量达不到二级标准，一些大中城市灰霾天数有所增加，酸雨污染程度没有减轻。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中显现。我国已进入污染事故多发期和矛盾凸显期。深层次的原因是产业结构不合理，经济增长方式粗放，环境保护滞后于经济发展，体制不顺、机制不活、投入不足、能力不强、有法不依、违法难究、执法不严、监管不力的现象比较普遍。从管控标准来看，特别是二氧化硫排放标准失之过宽，与产生量的增长相比减排力度远远不足。相比较全国其他地区来说，“两控区”内增加幅度小得多，说明“两控区”的污染防治取得了一定的成效。

 

2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出要以科学发展观统领经济社会发展全局，促进国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步。将二氧化硫排放量在2005年基础上削减10%作为国民经济和社会发展的约束性指标之一。要求坚持预防为主、综合治理，强化从源头防治污染，坚决改变先污染后治理、边治理边污染的状况。以解决影响经济社会发展特别是严重危害人民健康的突出问题为重点，有效控制污染物排放，尽快改善重点区域和重点城市的环境质量。加快现有燃煤电厂脱硫设施建设，新建燃煤电厂必须根据排放标准安装脱硫装置，推进钢铁、有色、化工、建材等行业二氧化硫综合治理。在大中城市及其近郊，严格控制新(扩)建除热电联产外的燃煤电厂，禁止新(扩)建钢铁、冶炼等高耗能企业。加大城市烟尘、粉尘、细颗粒物和汽车尾气治理力度。2007年11月发布的《国家环境保护“十一五”规划》进一步将重点城市空气质量好于Ⅱ级标准的天数超过292天的比例提高5.6个百分点作为目标。部署实施酸雨和二氧化硫污染防治规划，以火电厂建设脱硫设施为重点，控制高架源的二氧化硫和氮氧化物排放，加快现役火电机组脱硫设施的建设，使现役火电机组投入运行的脱硫装机容量达到2.13亿千瓦。新(扩)建燃煤电厂除国家规定的特低硫煤坑口电厂外，必须同步建设脱硫设施并预留脱硝场地。以113个环保重点城市和城市群地区的大气污染综合防治为重点，努力改善城市和区域空气环境质量。将可吸入颗粒物作为城市大气污染防治的重点，加快城区工业污染源调整搬迁，集中整治低矮排放污染源，重视解决油烟污染。加强建筑施工及道路运输环境管理，有效抑制扬尘。提高城市清洁能源比例和能源利用效率，大力开展节能活动。因地制宜地发展以热定电的热电联产和集中供热。在城区内划定高污染燃料禁燃区。同时统筹规划长三角、珠三角、京津冀等城市群地区的区域性大气污染防治，有条件的城市要开展氮氧化物、有机污染物等复合污染问题以及灰霾天气的研究，逐步开展对臭氧和细颗粒物(PM2.5)等指标的监测，建立光化学烟雾污染预警系统。

 

2006年8月，国务院批复了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，要求各地要将《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》确定的主要污染物总量控制指标纳入本地区经济社会发展“十一五”规划和年度计划，分解落实到基层和重点排污单位。要制订实施方案，落实工程措施和资金，严格实行排污许可证管理，加强执法监督，加大对各种违法排污行为的监督查处力度；同时，要切实转变经济增长方式，从源头上减少污染，确保总量控制目标的实现；国务院各有关部门要根据各自的职能分工，加强对《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》执行的指导、支持和监督。原国家环境保护总局、统计局、国家发展改革委要每半年向社会公布各省(区、市)主要污染物的排放总量，并会同原国家监察部对《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》完成情况进行年度检查和考核，向国务院报告。计划在确保实现全国总量控制目标的前提下，综合考虑各地环境质量状况、环境容量、排放基数、经济发展水平和削减能力以及各污染防治专项规划的要求，对东、中、西部地区实行区别对待，将总量减排指标落实到省(自治区、直辖市)及其火电行业。

 

2007年5月，国务院印发了《节能减排综合性工作方案》，把节能减排作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手，作为宏观调控的重要目标。综合运用经济、法律和必要的行政手段，控制增量，调整存量；依靠科技，加大投入；健全法制，完善政策；落实责任，强化监管；加强宣传，增强意识；突出重点，强力推进。动员全社会力量，扎实做好节能降耗和污染减排工作，确保实现节能减排约束性指标，推动经济社会又好又快发展。提出控制高耗能、高污染行业过快增长，加大淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业落后产能的力度；完善促进产业结构调整的政策措施，修订《产业结构调整指导目录》，鼓励发展低能耗、低污染的先进生产能力；完善促进产业结构调整的政策措施，适当提高建设项目在土地、环保、节能、技术、安全等方面的准入标准；积极推进能源结构调整，大力发展可再生能源和加强资源调查评价、促进服务业和高技术产业加快发展等重大措施。方案要求发挥政府主导作用，强化企业主体责任，建立健全节能减排责任制和问责制，加强考核和监督，将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”。一级抓一级，层层抓落实，形成强有力的工作格局。

 

2007年11月国务院批转了《主要污染物总量减排统计办法》《主要污染物总量减排监测办法》《主要污染物总量减排考核办法》，进一步细化了减排监管体系。在管理层面上，以2008年原环境保护总局升格为原环境保护部为契机，设立污染物排放总量控制司，承担落实国家减排目标的责任，提出实施总量控制的污染物名称、总量控制的数量及对各省(自治区、直辖市)和重点企业的控制指标。监督管理纳入国家总量控制的主要污染物减排工作，建立和组织实施总量减排责任制考核制度等。在组织落实的基础上，建立健全了污染物减排各项规章制度和六大督查中心，相继出台了《“十一五”主要污染物总量减排核查方法》《主要污染物总量减排核算细则》《主要污染物总量减排监察系数核算办法》等规范性文件，保障了减排工作责任明晰、组织严密、有章可循、公平公正、公开透明，也探索出了一条“淡化基数、算清增量、核实减量”的方法体系。除此之外，燃煤机组脱硫电价政策也发挥了经济激励作用。2007年5月国家发展改革委和原国家环境保护总局联合制定了《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法(试行)》，规定新(扩)建燃煤机组必须按照环保规定同步建设脱硫设施，其上网电量执行国家发展改革委公布的燃煤机组脱硫标杆上网电价。现有燃煤机组安装脱硫设施后，其上网电量在现行上网电价基础上每千瓦时加价1.5分钱。

 

2008年北京奥运会空气质量保障促进了北京市空气质量的快速改善，同时也是京津冀联防联控解决区域性大气环境问题的成功探索。从1998年起北京市大气污染防治就被列为国家环境保护重点治理工程。北京市先后实施了十二个阶段近200项的控制大气污染措施，大气环境质量有了较为明显的改善。但由于“十五”期间北京市的城市人口增加174万，煤炭消耗量增加300多万吨，即达到3069万吨；机动车保有量增加100万辆，建筑面积新增1.2亿平方米，加之周边区域的传输影响，冬季煤烟型污染和夏季氧化型污染问题仍然十分突出。2005年北京市空气污染指数二级和好于二级的天数234天，二氧化硫浓度比1998年下降了58%，略低于国家二级标准限值，可吸入颗粒物年均浓度值超过国家二级标准42%，夏季有57天臭氧超标。要实现“绿色奥运”承诺尚有较大差距。党中央、国务院非常关心北京奥运筹办工作，批准成立了由北京市、原国家环境保护总局牵头，天津、河北、山西、内蒙古、山东参与的2008年奥运会空气质量保障工作协调小组。2006年12月，协调小组第一次会议形成了《北京2008年奥运会空气质量保障工作方案》，并正式开启了保障工作。2007年8月北京对主要管控措施进行了演练。2007年10月，国务院批准了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》，主要以扬尘污染、机动车污染、工业污染、燃煤污染为控制对象，通过区域联动，在奥运会前实施环境综合治理，在奥运会举办期间采取临时污染减排措施。在北京市及周边省区市共同努力下，奥运会空气质量保障取得完满成功，也成为大气污染治理模式从城市单打独斗到区域联防联控方式转变的里程碑。

 

“十一五”通过工程减排、结构减排和管理减排全面发挥效益。全国火电脱硫机组装机容量达到5.78亿千瓦，占全部火电机组的82.6%；安装烟气脱硫设施钢铁烧结机170台，占烧结机台数的15.6%；关停小火电机组7219万千瓦，提前一年半完成5000万千瓦的任务；钢铁、水泥、焦化等高耗能高排放行业淘汰落后产能超额完成；火电行业30万千瓦以上大机组比例提升23%，火电供电煤耗下降8.5%；脱硫机组投运率达到96%以上。到2010年，全国二氧化硫排放量相比2005年下降了14.29%，超额完成了“十一五”的约束性指标，特别是全国二氧化硫排放量从2006年开始步入单调下降态势。城市空气质量也显著改善。北京市空气质量二级和好于二级天数达到286天，占全年总天数的78.4%。二氧化硫浓度为32微克/立方米，创了12年新低。二氧化氮年均浓度值为57微克/立方米，达到当时国家二级标准，PM10年均浓度值为121微克/立方米，超过国家二级标准21%，问题仍较为突出。

 

2010年5月，在多名院士和专家的建议下，国务院转发了原环境保护部等9个部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，认识到我国一些地区酸雨、灰霾和光化学烟雾等区域性大气污染问题日益突出，严重威胁群众健康，影响环境安全。解决区域大气污染问题，必须尽早采取区域联防联控措施。《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提出以科学发展观为指导，以改善空气质量为目的，以增强区域环境保护合力为主线，以全面削减大气污染物排放为手段，建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控工作机制，扎实做好大气污染防治工作。《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》提出的工作目标为:到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系，主要大气污染物排放总量显著下降，重点企业全面达标排放，重点区域内所有城市空气质量达到或好于国家二级标准，酸雨、灰霾和光化学烟雾污染明显减少，区域空气质量大幅改善。确保2010年上海世博会和广州亚运会空气质量良好。