柴发合：我国大气污染治理历程回顾与展望

 

1992年我国参加了在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议。会议通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》和《21世纪议程》，对各国保护环境与生态、谋求经济社会可持续发展提出了更高要求。1994年国务院批准《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，成为我国实施可持续发展战略的行动纲领。

 

这一阶段的大气污染主要防治对象为二氧化硫和悬浮颗粒物。空气污染的范围由城市局地污染向区域性污染发展，出现了大面积的酸雨污染，控制重点为燃煤锅炉与工业排放。

 

随着经济社会的高速发展和人民生活水平的不断提高，我国煤炭消费量和机动车保有量快速上升。1990年全国煤炭消耗量10.52亿吨，到1995年煤炭消耗量增至12.8亿吨，二氧化硫排放量达2370万吨，居世界首位。由于我国部分地区燃用高硫煤，燃煤设备未能采取脱硫措施，致使二氧化硫排放量不断增加，造成严重的环境污染。在总悬浮颗粒物污染仍然居于高位的同时，部分城市二氧化硫污染十分严重，氮氧化物污染持续增加，酸雨污染面积不断扩大，长江以南的广大地区降水酸度迅速升高，酸雨面积高达300多万平方千米，使我国继欧洲、北美之后成为世界第三大酸雨区。

 

酸雨影响作物生长，腐蚀建筑材料，破坏生态系统，造成巨大经济损失。科学界持续对我国酸雨态势、影响和控制进行深入研究，通过详细监测和调查，弄清了我国酸雨污染的范围和硫酸型污染特征，证实了酸雨区域输送行为，提出了酸雨控制国家方案。1990年12月，原国务院环境保护委员会第19次会议通过了《关于控制酸雨发展的意见》；1992年经国务院批准在贵州、广东两省和柳州、南宁、桂林、杭州、青岛、重庆、长沙、宜昌和宜宾九市开展征收工业燃煤二氧化硫排污费和酸雨综合防治试点工作。1995年8月29日第八届全国人大第十五次会议对《大气污染防治法》进行了第一次修订，要求原环境保护部门会同国务院有关部门，根据气象、地形、土壤等自然条件，可以对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区，经国务院批准后，划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区(简称“两控区”)。1996年8月3日发布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，提出实施污染物排放总量控制，建立全国主要污染物排放总量指标体系和定期公布制度。要求原国家环境保护局按照《大气污染防治法》会同有关部门依法提出酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的划定意见和目标要求，报国务院批准后执行。原国家环境保护局组织清华大学与中国环境科学研究院经过深入研究提出了“两控区”划分方案，1998年1月12日获国务院批复实施。“两控区”总面积约为109万平方千米，占国土面积11.4%，涉及176个地市级单元。其中酸雨控制区面积约为80万平方千米，占国土面积8.4%，二氧化硫污染控制区面积约为29万平方千米，占国土面积3%。该批复提出了要通过燃煤含硫量限值、工业污染源二氧化硫达标排放、实行二氧化硫排放总量控制和征收二氧化硫排污费等措施使城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。这是城市二氧化硫污染与区域酸雨污染联合控制的样本范例。

 

1996年我国出台《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》落实“一控双达标”(即到2000年底，各省、自治区、直辖市要使本辖区主要污染物的排放量控制在国家规定的排放总量指标内，工业污染源要达到国家或地方规定的污染物排放标准，空气和地面水按功能区达到国家规定的环境质量标准)。

 

在机动车污染方面，1995年修订的《大气污染防治法》提出国家鼓励、支持生产和使用高标号的无铅汽油，限制生产和使用含铅汽油。逐步减少含铅汽油的产量，直至停止含铅汽油的生产和使用。

 

2000年4月29日第九届全国人大第十五次会议对《大气污染防治法》进行了第二次修订。这次修订协调了大气法与其他政策、法律之间的关系，提出地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，应制定规划和采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。要求向大气排放污染物的浓度不得超过国家和地方规定的排放标准，规定对大气污染物排放实施总量控制制度和排放许可制度，增加了防治机动车船排放污染和相关国际条约履约的条款，扩大了大气污染物排污收费的范围。实行总量控制的区域从“两控区”扩展到大气环境质量尚未达标的区域和“两控区”。在继续加大二氧化硫控制的基础上，要求对燃料燃烧过程中产生的氮氧化物采取控制措施。规定在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶；同时对机动车船的日常维修与保养、车船用燃料油、排气污染检测抽测等作出了原则规定。随后原国家环境保护总局更新了《汽车排气污染监督管理办法》，发布了《机动车排放污染防治技术政策》，对汽车及其发动机产品提出环保要求。

 

1996年对《大气环境质量标准》进行了第一次修订，对总悬浮颗粒物等14种环保术语、环境质量分区分级有关内容进行了修改，调整补充了污染物项目、取值时间、浓度限值和数据统计有效性等规定，将可吸入颗粒物(PM10)纳入常规污染物，形成了TSP和PM10的双颗粒物指标共存状态。

 

在“九五”期间，我国对主要污染物排放实施总量控制，并在全国16个城市开展了大气排污许可制度试点。结合国家经济结构调整，取缔、关停了8.4万多家污染严重又没有治理前景的“十五小”企业(指小造纸、小制革、小染料厂及土法炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼铅锌、炼油、选金和农药、漂染、电镀、石棉制品，放射性制品等小企业)，淘汰了一批技术落后、浪费资源、质量低劣、污染环境和不符合安全生产条件的小煤矿、小钢铁、小水泥、小玻璃、小炼油、小火电等，对高硫煤实行限产，有效地削减了污染物排放总量。到2000年在国内生产总值年均增长8.3%的情况下，“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划基本完成，全国二氧化硫、烟尘、工业粉尘主要污染物的排放总量比“八五”末期分别下降了10%~15%。全国23万多家有污染的工业企业中90%以上的企业实现了主要污染物达标排放。全国46个考核的环境保护重点城市中，25个城市实现了大气质量按功能分区达标。但主要污染物排放量仍然居于高位，全国二氧化硫排放量1995万吨，远远高于环境承载能力。常规污染物排放总量削减的任务还未完成，机动车尾气污染和有毒有害有机污染等问题日渐突出。我国酸雨出现的区域与往年相比无明显变化，基本维持了多年形成的格局，61.8%的南方城市出现酸雨，年均降水pH小于5.6的区域面积占国土面积的30%，主要分布在长江以南、青藏高原以东的广大地区及四川盆地。华中、华南、西南和华东仍是酸雨污染严重的区域。全国仍有70个城市二氧化硫年均浓度不满足国家空气质量二级标准的要求。

 

北京市从1998年开始以煤烟、机动车排气和扬尘混合型污染控制为主，连续实施了五个阶段的大气污染防治措施，主要污染物浓度均有所下降。但由于全市煤炭年消耗量仍高达2710万吨，二氧化硫年排放量为22.4万吨，烟尘年排放量为10.0万吨，市区大气中二氧化硫、二氧化氮和PM10浓度年日均值分别为71微克/立方米、71微克/立方米、162微克/立方米。