国家公园体制建设难点在哪儿？

国家公园体制试点难在何处？

■面临地、人这两个约束和钱、权这两个体制改革难点

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中国环境报：国家公园体制试点将带来哪些变化？可能会遇到哪些改革难点？

苏杨：我国国家公园建设过程中将面临两个突出的约束：地、人。即土地权大多不属于政府，内部有大量原住民。与之相对应，带来两个体制建设难点：钱、权。即要使遗产地充分体现保护为主、全民公益性优先，其资金来源何在？相关土地权属问题如何解决？管理中的责任和权利如何划分？ 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

地、人这两个约束和钱、权这两个体制改革难点，使具体的体制改革方案需要更多地考虑基础性制度，如自然资源产权制度，改革的先导性和国家公园体制改革的可行性，更多考虑地方政府在推进改革时的财政困难和既得利益结构，全面考虑相关部门在参与改革时的遗产地管辖空间范围、职责分工和部门利益。

中国环境报：您提到国家确定了9个国家公园试点单位。请问，国家公园体制试点工作如何进行？

苏杨：相关文件中明确了建立的是体制试点区，不是公园。这有两方面含义：一是全国9个试点区，可以分别对这些体制机制进行因地制宜的创新，只要符合统一、规范、高效3个改革方向即可；二是试点区不一定就是未来的国家公园，未来国家公园的相关体制机制的呈现形式也不一定等同于试点区的体制机制。这样，一方面，可以让试点区放开手脚，在既定改革方向上进行分阶段创新；另一方面，也减少了试点过程的功利性，避免相关地方政府和部门把工作重点放在争牌子和争位子上。

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目前，9个试点省的体制建设方案都已经完成了省内的初评。在各省将方案上报到国家发改委后，由国家发改委组织专家对各试点区方案进行评审。现在，青海三江源、湖北神农架和浙江开化3个国家公园体制试点区通过了国家评审。其中，三江源国家公园体制试点方案直接由中央全面深化改革领导小组第十九次会议通过，成为我国最早获批的国家公园体制试点区。

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中国环境报：您认为，国家公园体制在试点过程中可能遇到的主要困难是什么？ 本+文+内/容/来/自:中-国-碳-排-放（交—易^网-tan pai fang . com

苏杨：体制改革的难点集中在钱、权相关制度上。在中央暂时没有专项资金支持的情况下，让省级地方政府主导的改革直接一步到位体现全民公益性。地方政府不仅无心，也无力。这是许多省在中央的试点文件发布后参与热情不高的直接原因。

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在中央没有专项资金支持和资源产权制度还难以进行较大调整的情况下，各级地方政府的支持显然是改革的基础。如果在改革初始阶段强调全民公益的同时，暂不涉及地方政府的重要财源——景区门票，地方政府就会有参与的积极性，并在统一管理上进行更大的体制突破。因此，试点文件中的体制机制更强调分阶段改革方案并选择改革重点，这个原则可以概括为：在保持既得利益结构的情况下选择性调整体制机制。

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试点实施方案和总体方案中对涉及的体制机制有明晰的规定，包括管理单位体制、资金机制等。但许多制度改革是联动的，资金机制更是如此。尤其涉及事权划分，中央和地方分别应该承担什么样的管理职责和出资义务，需要进行更明晰细致的分析。我认为，公益性较强、容易形成激励不相容的事务应以政府直接承担为宜，而市场介入的只能是餐饮、住宿、交通等消费弹性较大且不属于基本公共服务的内容，但必须采用特许经营方式且不能将所有这些服务整体打包给一个企业。然而，各地政府在这方面改革的积极性也不高，因为这方面改革必然同步调整经营机制，触及当前既得利益集团，需要改变地方各利益相关者的利益格局。

因此，相关制度调整需要技术路线创新，这可以地役权（easement）为例来说明。我国可能入选国家公园的遗产地并非无人区，即使核心保护区域也是如此。《自然保护区条例》中核心区严格禁止人进入的规定，既缺乏科学性也缺乏可行性。保护需求是可以细化的，对相当数量的物种和生态系统，其并不需要太大面积的严格禁止任何人类活动的区域，甚至有的与原住民的生产生活形成了近似“共生”关系，严格禁止人类活动反而会有损保护效果。 本+文+内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

例如，依赖人工稻作系统才能生存的朱鹮，如果禁止了传统农耕生产，反而可能灭绝。这样，对这种区域的保护，只需要对原住民进行满足保护需要的权利限制即可，而不用改变土地所有权，这就是地役权的科学基础。尽管出于保护目标的需要而不得不对土地的利用范围、方式、强度、时间进行限制，如对朱鹮的栖息地需要禁止的仅是在农业生产中滥用化肥、农药和随意调整种植结构，但这种局部限制远比土地赎买和整体移民成本低且在某些情况下比封闭管理更合理，这种对土地利用的局部限制权就可以称为保护地役权。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

所谓保护地役权，在不专指保护的情况下可表述为按合同利用他人不动产以提高自己不动产效能的权利。与地役权配套的制度主要包括两方面：一是地役权评估和中介制度，即由专门的政府机构评估地役权并撮合受役方和供役方的交易；二是地役权配套资金制度，即提供资金使地役权拥有者获得与其受限制权利相应的补偿资金或优惠措施。补偿资金可以根据因使用限制而导致的产出受损的部分进行的补偿，也可以对地方政府、原住民、保护机构等付出的劳务成本进行的补偿；而优惠措施则包括相关税收优惠或其他生产资源的优惠供给等。