国家公园体制建设难点在哪儿？

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，整合设立一批国家公园。目前，我国已有青海三江源、湖北神农架和浙江开化3个国家公园体制试点区通过国家评审。我们想知道，国家公园这种保护地类型与自然保护区有什么区别？为什么要建立国家公园体制？体制建设的难点何在？体制建设的最终目标是什么？

对话人：国务院发展研究中心研究员苏杨 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

采访人：本报记者郭婷 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m

建立国家公园体制意义何在？ 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com

■理顺保护地体系并加强管理，推动生态文明制度先行落地 本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

中国环境报：环保工作者熟知的保护地类型是自然保护区。那么，国家公园这种保护地类型与自然保护区有什么区别？ 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com

苏杨：对于国家公园这个概念，世界各国对其内涵和外延的理解存在较大差异。尽管世界自然保护联盟（IUCN），实际上是自然保护地，在其自然保护地分类体系中将第Ⅱ类命名为国家公园，但这其实属于名义借用，因为美国等多个国家早有了国家公园，IUCN直到19世纪90年代才在分类体系中使用了这个名词。在现实中，很难找到把IUCN对国家公园的界定照搬到实际管理中的国家。

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以全世界建立最早、规模最大、管理最规范的美国国家公园体系为例。在资源性质和主要功能上国家公园与中国政策语境中的自然保护区有所区别：第一，自然保护区强调整体严格保护；而国家公园强调保护利用兼顾，小面积利用、大面积保护。第二，自然保护区是发挥生态系统服务功能和保护生物多样性的平台，其景观价值不一定高；而国家公园通常具有国家级的景观价值，在大多数情况下会伴生较重要的生态服务功能和较重要的物种。除此之外，我国国家公园体制的成员单位还必须纳入文化遗产地这类重要资源。这是因为我国的自然遗产中大多分布有文化遗产，自然遗产、文化遗产保护的理念和管理体制相同且可相互助力。例如，我国第一个自然保护区广东鼎湖山保护区在建区前，其自然资源能够保存下来，与坐落其中的岭南四大名刹之一庆云寺不无关系。事实上，美国的国家公园体系成员单位中也有70%左右以文化遗产地为主体。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

中国环境报：我国为什么要建立国家公园体制？

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苏杨：党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立国家公园体制”。2015年1月国家发展改革委、环境保护部等13部委联合发布了《建立国家公园体制试点方案》，提出了建立统一、规范、高效的体制以实现保护为主、全民公益性优先的目标。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。这是中央首次明确建立国家公园的目的是保护生态和自然文化遗产。《生态文明体制改革总体方案》则将国家公园体制作为生态文明制度建设的重要组成部分。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，整合设立一批国家公园。这表明“十三五”期间，国家将正式设立国家公园。 本*文@内-容-来-自；中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

从我个人对中央相关文件的理解看，其直接目标是以国家公园体制为龙头理顺我国的保护地体系，更准确地说是文化和自然遗产地管理体系，而建立国家公园体制的用意不仅是加强生态环境保护，也是将国家公园建设作为生态文明制度建设的重要内容和保护自然文化遗产的重要手段。由此可以认为，国家公园是生态文明建设的重要物质基础，是生态文明制度建设的先行先试区，其在制度设计、考核指标、奖惩措施、资源调配如土地等方面均应体现出特殊性，以期在加强保护的同时实现整个区域的绿色发展。

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国家公园体制建设的终极目标是保护为主、全民公益性优先，为此，必须以建立统一、规范、高效的国家公园体制为基础。建立国家公园体制的政策目标可用3方面来概括：一是不仅考虑合理性，还要更多考虑可行性；二是不仅考虑国家公园体制试点区，还要考虑未来的国家公园建立和规划；三是不仅考虑单体国家公园建设和管理，还要考虑未来完整、全面、覆盖范围广泛的保护地和国家公园体系。而2015年这项工作的进展，可用4句话概括：按时发了文件，稳步开始落实，中央求同存异，地方八仙过海。中央求同存异，重在体制，不在实体，谁的理解都有理。地方八仙过海，即在中央暂时没有专项支持的情况下，先把国家当我家，自身多种方式调动资源，因地制宜体现文件中的改革要求。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m