实施“水十条”重在落实地方政府责任

水十条:地方政府主体责任的法律依据及其制度安排

“水十条”明确地方政府的主体责任，这样的规定并不是中央政府在推诿责任。事实上，地方政府对辖区内的水环境质量负责是有法律依据的。从另一角度讲， “水十条”的这些规定不是凭空出现的，而是有其历史渊源的。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

1984年制定并经1996年修改的《水污染防治法》并没有对地方政府在水污染防治中的作用进行概括性的规定。在2008年对《水污染防治法》的修订中，新规定了“地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责”。与此相适应，新法还规定“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。但《水污染防治法》并没有规定地方政府没有完成目标的后果。

对于针对以企业为主的污染物排放者的日常监管，《水污染防治法》显然将此当作中央与地方政府的共同职权。无论是排污许可权还是行政处罚权，都是由中央与地方政府分享，且具体划分则由中央政府及其环境保护主管部门规定。应该来讲，这种赋予中央政府大量具体事务监管职权的做法，一方面会分散中央政府掌控全局的精力；另一方面，由于对于相关信息的缺乏，这种监管会付出巨大的成本。当前，国务院正在主导实施行政审批改革，其中一个重要特点就是权力向地方政府的下放。应该来讲，这样做也可以提高地方政府的积极性。

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对于地方政府可能的不作为问题，《水污染防治法》是通过一种行政监察的机制来应对的。这种做法当然能在一定程度上制约相关部门。但同时也应该看到，这主要是一种同一层级政府内部的监督，现实中地方政府不作为的现象还是大量存在。

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新修订的《环境保护法》却有了不一样的规定。新环保法第六十七条第二款规定“依法应当给予行政处罚，而有关环境保护主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府环境保护主管部门可以直接作出行政处罚的决定。” 本+文+内/容/来/自:中-国-碳-排-放（交—易^网-tan pai fang . com

这显然是中央政府对地方政府既定监管权力的干预。它体现了中央政府拥有一种“代位权”，其特点在于中央政府可以在一定情形下行使本应属于地方政府的职权。行政代位权的特殊之处在于中央政府并不会主动地去行使本该属于地方政府的职权。它的行使存在着一个启动条件，那就是政府怠于履行相应职权。在美国《清洁水法》和《清洁空气法》中均规定一定条件下联邦政府可以取代州政府的执行。 内.容.来.自：中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com