沉寂两年的CCER能否在CORSIA的推动下重振旗鼓？

文章来源: 美国环保协会刘洪铭2019-04-23 09:13

航空业是全球十大温室气体排放行业之一。根据国际民航组织（ICAO）2016年环境报告，如果不采取任何行动，到本世纪中叶，全球航空二氧化碳年排放量可能会从目前约7亿吨大幅增加至约26亿吨。为应对航空排放对气候变化的影响，国际民航组织制定了2020年后国际航空温室气体排放量零增长的目标，以及包括国际航空全球碳抵消和减排机制（CORSIA）在内的一揽子气候行动计划。CORSIA的颁布实施释放了国际社会积极应对气候变化问题的信号，也将对中国的应对气候变化事业带来重要积极影响。它为中国全国碳市场的建设和健康发展带来了新的外部推动力量，也为扩大中国经核证的减排量项目（CCER）使用范围带来了新的可能性，让人们看到了CCER重振旗鼓的新希望。

国际航空全球碳抵消和减排机制（CORSIA）的相关要求和各方反应

2016年10月，在加拿大蒙特利尔召开的国际民航组织第39次全会通过了《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——气候变化》和《国际民航组织关于环境保护的持续政策和做法的综合声明——全球市场措施机制》两份重要决议，确定了第一个全球性的行业市场减排机制——“国际航空碳抵消及减排机制”的实施框架。根据决议，从2021年起，国际航空二氧化碳排放较2020年水平增加的部分，航空公司需通过购买相应的减排量进行抵消。该机制拟于2021年至2035年分三阶段实施，包括试点期（2021-2023年）、第一阶段（2024-2026年）及第二阶段（2027-2035年）。其中，试点期和第一阶段各国可自愿参与，鼓励发达国家率先参与；第二阶段要求国际航空活动全球占比高于0.5%的国家或国际航空活动全球累计占比在90%以上的国家必须参与。同时，国际民航组织制定了分阶段的抵消责任分配方案——从初期的按全行业增排比例分配逐渐过渡到按航空公司个体增排比例分配。具体方案为，2021年至2029年，行业权重占100%，即完全按照行业增速划分抵消责任；2030年起，行业权重将逐渐下降至30%以下，个体部分的权重随之上升。决议还强调，要为各国特别是发展中国家参与机制提供援助，并就该机制实施情况和影响每三年开展一次审评。此外，为激励各国航空公司提前购买减排项目用于2021-2023年的“履约”，国际民航组织于2018年组建了“临时项目评估组”（IPAG），对各国申请的减排项目进行评审。

2018年6月11日至6月29日在加拿大蒙特利尔召开的第214次国际民航组织理事会会议正式批准了《国际航空减排计划的强制性标准和规则》（Standards and Recommended Practices，New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention）。其中规定，使用了经认证的最大起飞质量超过5700千克的飞机，或二氧化碳年排放量超过10,000吨的航空公司和其他航空器运营商自2019年1月1日起应对其温室气体排放量进行监测、报告和核查（MRV）。

2018年10月22日和12月1日分别是国际民航组织理事会规定的就《国际航空减排计划的强制性标准和规则》提交反对报告和差异报告的截止日期。目前，尚无国家提交反对报告，欧盟和中国就这一规则提交了差异报告，美国则由于此前政府停工暂未做出反应。

针对国际民航组织提出的监测、报告和核查要求，中国民航总局和美国联邦航空署都相应制定了本国的管理办法。其中，美国的管理办法是否生效取决于航空公司自愿上报数据是否满足了“绝大多数”参与的原则，即只有在自愿参与数据报送的航空运营商消耗的燃油总量达到2017年美国运输部交通统计局统计的国际航班航油消耗总量的90%的时候，其管理办法才正式生效。据预测，目前有意愿参加自愿数据上报的美国航空企业的国际航油消耗量占国际航班航油消耗总量的95%以上。

2019年3月22日，国际民航组织理事会正式公布了国际航空全球碳抵消和减排机制（CORSIA）的排放单位标准（EUC）。3月28日，国际民航组织公布了技术咨询机构（TAB）的成员名单。预计将在近期发布其他“同意技术咨询机构（TAB）成立”的相关文件，其中包括该机构的职权范围。上述排放单位标准和技术咨询机构被视为是保证航空业碳抵消交易市场体系完整的基石，和确保市场稳定性的关键。技术咨询机构将依据排放单位标准对持有排放单位（emission units）的自愿减排机制进行评估，并就符合条件的自愿减排机制向理事会提出建议。国际民航组织理事会将向所有自愿减排机制公开发布参与国际航空全球碳抵消和减排机制的邀请，并将邀请公众就提出申请的自愿减排机制提交意见，供技术咨询机构审议。

随着排放单位标准的公开，各方愈发关注哪些自愿减排机制将得到国际航空全球碳抵消和减排机制的认可。有评估显示，清洁发展机制（CDM）项目未能满足排放单位标准中11项项目准则中的3项，即保障系统（在实施项目时识别负面环境和社会影响的能力），可持续发展标准（每个项目应公开披露），以及避免双重计算、签发及申领（应根据巴黎协定通过的相应规则进行调整）。更值得注意的是，目前可能没有一个自愿减排机制完全符合排放单位标准。

此外，国际民航组织第39次全会决议还提到 “强烈鼓励各国尽早自愿参加该（国际航空全球碳抵消和减排机制）计划”，并要求各成员国于试点阶段开始前一年的6月30日前确定加入意愿。也就是说，相关国家可能会到2020年6月才决定是否加入试点阶段。