碳排放“双控”体系助力绿色低碳发展

　　党的二十大报告提出，要完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度“双控”制度。我国生态文明建设已经进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型的重要时期。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，是我国落实“双碳”战略的关键，对于推动产业结构和能源结构绿色低碳转型、减少温室气体排放、支撑经济高质量发展具有重要意义。

 

实现经济高质量发展的内在要求

 

　　能耗“双控”是指实行能源消费总量和能源消费强度的同步控制。近年来，我国围绕能耗“双控”和“碳强度”控制，形成了一套卓有成效的政策实施机制。为提高能源利用效率，我国在“十一五”期间提出了“能耗强度”目标，于“十二五”时期增设了“碳排放强度目标”，同时提出“合理控制能源消费总量”的要求。2015年，党的十八届五中全会首次提出要“实施能源消费强度和消费总量的双控制”行动。“十三五”以来，能耗“双控”成为各地经济社会发展的重要约束性指标。在此基础上，“十四五”规划进一步提出，要完善能源消费总量和强度“双控”制度，实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度。自实施能耗“双控”制度以来，我国能耗强度持续大幅下降，2021年单位国内生产总值能耗比2012年累计降低26.4%，并在促进经济社会发展、保障能源安全、改善生态环境质量等方面发挥了重要作用。

 

　　随着“双碳”目标的持续推进，单一能耗“双控”制度的局限性开始显现。一方面，能耗“双控”重点关注能源消费总量和能源利用效率。在传统化石能源时代，能源消费直接决定碳排放情况，通过能耗考核即可控制碳排放。随着我国清洁能源消费占比不断提升，能耗控制工作的关键逐渐由提高能源利用效率转向推动能源结构绿色低碳转型，而能耗“双控”制度难以体现不同能源品种的能耗强度特征。另一方面，“双碳”目标实现的重点是控制碳排放总量而非能源消费总量，核心是提高碳生产率而不仅仅是能源利用效率。如果延续传统的能耗“双控”思路，把对能耗控制的目标作为间接碳排放控制的要求，可能会导致资源能源配置的扭曲。2021年中央经济工作会议首次提出，要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这一转变要求打破能耗“双控”制度对可再生能源利用的约束，新增可再生能源和原料用能不纳入能源总量，进而为可再生能源发展和原料用能释放了空间。同时，用碳排放指标替代能耗指标进行总量和强度调控，有助于更加精准地控碳降碳。

 

　　碳排放“双控”制度助力实现经济高质量发展。一方面，从能耗“双控”向碳排放“双控”转变，为能源消耗与碳排放逐渐脱钩提供了政策支撑，有助于将产业转型发展、能源结构调整、气候变化治理有机统一，支撑我国经济高质量发展。同时，实施碳排放“双控”制度可有效破解能耗指标对重大项目落地的制约，使得可再生能源丰沛地区在不增加其碳排放的情况下，大力发展能耗强度低的可再生能源项目，为地区经济增长提供更多用能空间。另一方面，能耗“双控”转向碳排放“双控”可以更准确地识别碳排放的来源和强度，有效激发地方和企业能源转型的动力，引导企业主动优化用能结构，推动绿色低碳技术、新能源开发利用、碳减排技术、碳捕获利用与封存技术等绿色创新，带动行业乃至整个经济绿色低碳发展。 本`文@内-容-来-自；中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m