刘锋：关于中国碳达峰、碳中和实现路径的顶层设计

 

合理的政策机制是科学有效地落实顶层计划，引导生产端与消费端能源结构转型的关键。目前各国控制温室气体排放的政策大致分为三类：行政控制型、经济刺激型、宣传鼓励型。其中，从上至下分配的命令宣传可能难以落实，而经济刺激型手段由于较为灵活且可持续而广受青睐，碳定价机制就属于此类。碳定价可以将商品市场不能解决的环境污染带来的负外部性内部化到市场范围内，从而达到社会效益最大化。为此，温室气体排放者应为排放权支付一定费用，从而补偿其他经济部门损失的福利——这个过程被称为碳定价。

 

碳定价机制一般分为碳税和碳排放权交易体系。碳税不需要太复杂的市场产品和交易规则设计，由政府指定碳价，由市场决定最终排放水平，因此管理、运行成本相对碳交易要低很多。而且碳税作为政府税种之一，对企业而言相对固定，便于做好减排安排，对政府而言可以增加收入，用于投资开发新减排技术。然而，碳税的缺点也很鲜明：不仅国内层面很难确定最终的排放量，不易确定资源配置是否高效和及时，国际层面也很难建立起跨国市场，反而可能鼓励贸易保护主义和产业外流。

 

另一种碳定价机制是碳交易市场。在此类制度下，政府确定最终排放水平，由市场来决定碳价，故碳价大小是不确定的。此外，碳排放权作为一种市场可交换产品，具有金融的天然属性，能够吸引银行、基金、企业更多参与，提高资源配置的效率。但是，碳交易作为一种人为设计、控制的市场，存在着高昂的监管成本和道德风险。由于碳价格的波动性，一旦产品金融化则对金融风险的监管能力提出了较高的要求，因此碳交易比较适合金融市场发展比较成熟的国家和地区。

 

从应用场景来说，碳税政策更适用于管控小微排放端，碳排放权交易体系则适用于综合管控排放量较大的企业或行业，因此协同使用这两种政策，可在覆盖范围、价格机制等方面起到良好互补作用。我国目前暂未明确出台碳税政策，但各界已有讨论。周小川认为，在新冠疫情和全球金融危机之后，各地区财政赤字和债务已经非常高，碳税带来的收入可能被挪用平衡预算，因此碳税应被定义为目的税。目的税的收入必须用于特定的减排支出，具体价格可以参考碳交易市场，从而保持价格信号的一致性。碳交易可以与碳税两相结合，整体上通过碳交易市场达成大规模的平衡，作为补充和宏观调控手段，将碳税收入用于规模较小、目的明确、风险可控的投资项目。