来自美国的碳关税新设计：从惩罚低碳价转向惩罚高碳含量

 

《清洁竞争法案》体现了不同于欧盟CBAM的一种新的碳关税设计。欧盟CBAM是针对进口产品的全部“内嵌排放”（embedded emissions）征收边境碳税。而CCA则是仅对进口产品超出基准线（美国同类产品的平均碳含量）的那部分排放征收边境碳税。换言之，欧盟CBAM是对进口产品的“绝对碳含量”征税，而CCA则是对进口产品的“相对碳含量”征税。

 

这两种不同的碳关税设计会产生截然不同的效果。由于欧盟CBAM征收的边境碳税是完全镜像欧盟的碳价，所以整个政策的背后逻辑是，所有进口产品的单位碳排放成本必须与欧盟产品的单位碳排放成本持平。在欧盟的措施下，中国生产的钢铁即使比欧盟的钢铁更“绿”，也无法免交碳关税。但是另一方面，由于欧盟在计算边境碳税时要扣除进口产品在本国已支付的碳价，所以只要中国的碳价与欧盟的碳价相同，那么不论中国钢铁的碳含量是高还是低，都可以完全免交碳关税。这种政策设计的客观效果就是刺激各国的碳价上升至与欧盟相同或接近的水平。

 

再看CCA的情况。由于CCA关注的是“相对碳含量”，所以只要中国生产的钢铁和美国钢铁的平均水平一样“绿”，那么在进入美国时就可以免交边境碳税。这个结果并不受中国碳价高或低的影响。所以在CCA下，国外生产者会有更大的动力去降低自己的碳含量，这比去影响本国碳价要现实的多。虽然欧盟CBAM也有向国外生产者传递减碳压力的效果，但它更直接的效果是惩罚低碳价国家的生产者。相比之下，CCA并不关注外国碳价，它直接惩罚高排放的国外生产者，但同时也惩罚高排放的美国生产者。

 

其他

 

笔者认为，CCA的设计者选择“相对碳含量”是很聪明的一招，它绕开了美国没有碳价的问题。

 

对进口产品征收碳关税需要一个参照物，或者说一个理由。在欧盟的CBAM下，这个参照物是欧盟的碳价，也就是欧盟产品的碳成本。CBAM的逻辑是，进口产品的碳成本如果低于参照物，就会发生“碳泄漏”（欧盟产业外迁），就会有不公平竞争，所以要通过征收碳关税来抬高进口产品的碳成本。

 

但是到了美国这里，就拿不出碳价做参照物，因为美国既没有全国性碳市场，也没有碳税。怎么办？美国的立法者起初一直纠结于确定美国产品的碳成本。去年7月19日，在欧委会的CBAM方案公布后5天，美国的两位议员就拿出了一个美国版的碳关税立法提案“FAIR法案”。它以美国企业承担的环境合规成本作为碳成本。这个说法非常牵强，而且环境合规成本也很难量化。

 

现在CCA的设计者跳出了这种思维定式，不再纠结于碳成本，直接把美国产品的平均碳含量作为参照物。从可操作性上看，这比量化美国产品的碳成本要简单一万倍。当以平均碳含量为参照物时，CCA的逻辑就变成了：进口产品必须和美国产品一样“绿”。如果产品不够“绿”，不管它是进口的还是美国生产的，都要征收碳税。由于这个碳税并不来自于一个客观参照物（例如碳市场价格），所以它可以是55美元/吨，也可以是155美元/吨，只要平等地适用于进口产品和美国产品就没有问题。

 

最后说一下预后。对碳关税的质疑主要来自共和党。但笔者的感觉是共和党议员的态度正在发生潜移默化的转变。越来越多的共和党人开始对碳关税持 开放的态度，这与一年前的情况明显不同。目前碳关税已经吸引了民主与共和两党议员的兴趣。虽然现在预言美国的碳关税立法前景还为时尚早，但整个天平正在向支持的一边缓慢倾斜。