碳关税会成为美国民主党的贸易保护工具吗？

 

这是本文标题希望引出的问题，答案是，有可能。本月初，美国贸易代表办公室在年度政策报告中大大方方表示，在适当情形下，将基于国内碳减排措施施行状况，酌情考虑对全球范围内未达到减排义务的国家征收碳关税。报告并未解释会否先行推进碳定价立法，然而字里行间对已经对征收碳关税毫不忌讳。事实上，尽管存在WTO自由贸易规则束缚，但如果美国政府认定征收碳关税有利可图，仍然会无所不用其极地寻找政策漏洞，绕开碳定价立法推行贸易保护，这是未来两年内我们可能遇到的现实问题。

从法理依据上讲，在碳定价问题上，美国政府也并非一无是处、毫无基础，近年来美国政府最大的政策成效就是成功确立了碳排放社会成本指数。这项工作在小布什政府启动，奥巴马政府将估算原则标准化并成立了联合工作组定期监测，特朗普执政后直接解散了工作组，改变了指数估算原则，将碳排放社会成本由奥巴马政府时期确立的50美元/吨大幅降至1-7美元/吨。拜登上任以来，唯一在涉及碳定价问题上的政策举措就是在执政首日签署行政令，要求恢复联合工作组，重新估算碳排放社会成本指数。2月26日，白宫公布初步估算结果，将碳定价大幅提高至51美元/吨，大有与奥巴马50美元/吨的估值接续之意。

单究其概念，碳排放社会成本与碳定价有本质区别。这一指数旨在通过计算当前的碳排放量，以评估对未来全球气候变化带来的潜在损失，指数本身只是一项参考标的，联邦政府并未据此对碳资源进行赋值定价，因此也便不会在生产端和消费端助推成本上涨。然而从另一角度看，指数为联邦气候政策制定提供依据，常常被作为拟定行业法规、确立指标体系、引导消费导向的重要参考，指数存在本身就是联邦政府高度重视、充分考量气候变化政策效应的重要例证。在一些自我约束意识较强的产业领域，碳排放社会成本有时被视同为“影子”碳价。一些专家据此认为，美国可以通过将碳定价与各个行业的碳排放社会成本挂钩，以证明政府拥有足够的内部基础、公平的对标体系以施行碳关税。为了更好自圆其说，联邦政府还可以在碳排放社会成本和碳定价之间寻找政策空间，建立一些近似于碳定价效果的政策举措，但避免将碳成本传导至上游的能源价格和下游的用户需求，从而规避碳定价的立法阻碍。为了在机制创新上有所突破，拜登团队近期聘任了诺亚·考夫曼担任白宫经济顾问委员会高级经济学家。考夫曼此前曾在奥巴马政府担任环境质量委员会能源与气候变化办公室副主任，是美国碳定价领域的代表经济学家，目前尚不清楚考夫曼会如何利用自身的碳定价专业知识帮助民主党政府摆脱征收碳关税的政策束缚。

最后，在最为极端的情形下，如果拜登政府选择与特朗普政府一样在增税问题上不计原则、不讲法理，前文所有论述全部可以忽略不计。拜登政府完全不需要担心任何潜在的立法风险，也不需要在国际法与国内法之间苦心孤诣地寻找政策空间，最为简单粗暴的办法就是——继续沿用特朗普对进口钢材征税时启动的国家紧急状态。只要民主党人不主动规避这一多少有些令人尴尬的政治工具，这项特朗普政府留下的政治遗产在目前以至未来依然有效。当然，共和党人以国家安全为借口施行贸易保护主义，到了民主党人这里如果还是没有找到些什么新的理由，多少显得本届政府有些没水平。不过任何时候都不要低估美国政府“争名夺利”的决心，打通国内碳定价政策瓶颈、理直气壮与盟友建立碳关税行动联盟，对民主党人具有重大的政策吸引力。尽管短期内这一举措难以落地，但是从长远来看，碳关税作为新的贸易保护工具出现、成为民主党的政绩工程仍是大概率事件。从刚刚过去的这一个月来看，这项议程已经启动，我们不得不防。