全国碳市场运行现状、挑战及未来展望

 

和欧盟、美国等发达国家相比，中国是一个发展中国家，高能耗产业比重高，协调经济增长和控制碳排放难度大，市场机制在电力等行业还不完善，在碳市场建设的过程中面临诸多困难。首先，我国正处于全面深化改革的进程中，与碳排放权交易市场相关领域的改革也在同步进行，这些改革将直接或间接地影响企业温室气体排放，因此与碳排放权交易之间存在着显著的交叉影响，需要在更高层面进行有效调控。其次，碳市场既是政策工具，也是商品市场，从市场化的角度加大对碳金融产品的创新和监管必不可少，但目前较为缺乏。此外，全国碳市场作为比较新的工作，各地政府、监管执法队伍、重点排放单位、技术服务机构等的能力建设亟待提升，以保障全国碳市场真正发挥作用。

 

面对这些困难，在经历了试点成功尝试以及多年研究，全球碳排放覆盖量最大的全国碳市场能够顺利启动，不仅是中国落实“双碳”目标的重要抓手，更是全球应对气候变化的里程碑。不过全国碳市场毕竟处于启动初期，在法律支持、制度设计、数据质量、交易规则、履约监督等方面仍存在以下不足之处，需要后续逐步完善。

 

一是缺乏高层级的法律支持。碳排放权交易是人为创建的市场，需要强有力的立法监督才能保证交易履约顺利进行。当前全国碳市场的法律依据为生态环境部部门令《碳排放权交易管理办法（试行）》，对企业不购买足够的配额履约的情况，受限于行政罚款规定仅能执行二万元以上三万元以下的罚款，和数十万、数百万的配额购买成本相比微乎其微。对于数据造假、违规交易等行为也没有强有力的处罚。这导致重点排放企业对于全国碳市场的强制力缺乏信心，对于是否积极参与交易持保留态度。国务院的《碳排放权交易管理暂行条例》作为更高级法规，已经考虑制定相关措施解决立法问题，希望能够尽快出台，支撑市场信心。

 

二是国家未能出台行业长期减排目标，碳配额缺乏稀缺性。碳市场需要对产业发展进行规划乃至约束，需要确定碳市场长期减排要求和总量目标。但全国碳市场采取“自下而上”的方法，选择行业基准先计算每个企业的配额再加总形成国家总量，而且没有对未来3~5年的总量和强度下降提出要求。面对行业压力，采取最多亏损排放量20%、设定多个配额调整补偿系数等方式进行妥协，降低对企业和行业的影响。这导致配额分配宽松，配额供过于求，未能体现碳市场对减排的额外贡献，也不能指导企业制定长期减排计划。生态环境部应联合行业主管部门制定行业长远减排目标和配额长期总量方案，指导行业进行长期减排，形成配额长期紧缺的预期，促进企业将减排纳入长期规划。

 

三是全国碳市场未能形成完善的工作流程。为解决管理企业排放和使用实际产量分配的矛盾，试点已经形成成熟的预分配—核算—配额调整—配额清缴流程，能够在当年分配当年配额，指导企业安排本年度减排工作。但是全国市场在2021年7月至12月交易2019、2020年两年的配额，是对过去年份的追溯，不能影响企业已经结束的排放行为。未来亟需完善工作流程，充分发挥碳市场对企业实际碳排放管理工作的促进作用。

 

四是数据质量有待进一步提升。各地核查机构能力参差不齐，面对企业提交的数据，部分核查机构难以判断数据的准确性。更有部分合规意识不强的控排企业和唯利是图的服务机构铤而走险，篡改或编造煤样实测数据，试图通过造假减低自身排放量。虽然以上行径最终被发现并纠正，但数据监测、报告、核查的标准和流程，以及对核查机构、咨询机构的能力建设和监督管理，仍然需要进一步提高。

 

五是CCER改革进展缓慢，不能满足多个市场需求。自愿减排机制是全国碳市场重要的补充机制，社会上越来越多的企业需要购买国家认可的减排量开展自愿碳中和活动，国际民航组织也承认CCER可作为国际民航碳抵销产品，这些都导致了市场对CCER需求不断增长。我国已经建立自愿减排机制，在2015~2017年签发超过5000万吨减排量，时至今日仍在支撑试点碳市场和自愿碳中和市场。但CCER机制改革进展缓慢，至今仍未有明确的时间表和改革方向。面对碳市场和碳中和需求，此前签发的CCER价格已经从10~15元/吨涨至30~40元/吨，出现供需失衡情况，亟需主管部门重启CCER机制，指导市场有序发展。

 

六是缺乏长期定价机制，无法引导企业进行低碳投资。企业开展低碳转型，涉及大量的固定资产投资，需要在财务上对低碳投资的成本、收益进行分析测算。当前全国碳市场为现货交易，无法提供排碳成本或者减排激励的长期价格，企业无法测算未来一段时期低碳投资的成本和收益，无法体现碳市场对资源的引导作用。拒绝非重点排放单位参与交易，也不利于提高流动性和价格发现。国际成熟碳市场的期货交易是现货交易量的数十倍，通过活跃的市场交易形成长期碳价，才能切实促进企业进行低碳转型。生态环境部在全国碳市场逐渐成熟后，同样需要协同金融监管部门，探索并有序推进重点碳金融产品和衍生品上线。

 

七是未能形成完善的信息披露机制引导市场运行。当前的管理办法对重点排放单位、生态环境部和省级生态环境主管部门、注册登记机构和交易机构均提出了信息公开的要求。但在实践上缺乏公开渠道、公开内容、公开模板等的统一规定和指导。各企业、各地方公开的内容和渠道均不统一，有集团层面统一公布的，有独立法人层面公布的，有省级统一公布的，有地市单独公布的。配额总量、排放总量、未履约企业数量和名单、处罚情况等关键信息有所缺失，难以支撑市场研究分析。

 

面对以上挑战，生态环境部已携手其他相关部门、行业协会、主要企业等利益相关方，逐步完善制度设计，以期在未来解决以上问题。

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