锚定“双碳”战略目标 深化全国碳市场建设

 

　　全国碳市场是一项重大的制度创新，也是一项复杂的系统工程，需要完善的法规制度、完备的管理机制、有效的市场机制、真实的排放数据等各方面的配套支撑。全国碳市场的建设不可能一蹴而就，须循序渐进、逐步完善才能充分发挥市场机制的作用。结合碳达峰、碳中和目标及新形势和新要求，全国碳市场建设要从以下几方面进一步深化推进。

 

　　一是建立健全适应双碳目标的全国碳市场顶层制度设计。以碳达峰、碳中和目标为引领，进一步建立健全全国碳市场顶层制度设计，制定清晰的路线图和时间表，明确国务院各部门、地方生态环境主管部门、重点排放单位、全国碳排放权交易机构及注册登记机构等支撑机构的职能分工，坚持市场主导和政府引导相结合，加强协调和沟通，统筹做好深化全国碳市场建设的相关工作。加快出台《条例》，在配额分配机制、核查工作、信用监管、联合惩戒等方面完善相关内容，及早完成立法，推动各部门之间形成协调机制，确保全国碳市场各项政策维持长期稳定。

 

　　二是尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。总量目标在碳排放控制中具有最基本的锚定作用，是减排政策制定、实施、评估的主要依据。建议充分考虑2030年前碳达峰和2060年前碳中和的要求和产业的承受力及竞争力，合理控制能源消费总量和能耗强度，并在全国碳市场初期碳排放强度控制的基础上，统筹建立碳排放总量控制制度。在政府层面上，统一碳排放标准，制定长期、清晰的排放控制目标，形成以确保“双碳”目标实现的导向体系。依托全国碳市场碳排放配额总量和分配制度，早日实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，并根据经济社会发展形势变化适度动态调节，从而对碳排放强度控制指标和总量控制指标实行刚性和弹性相结合的协同管理、协同分解、协同考核。

 

　　三是逐步扩大行业覆盖范围，形成多行业参与格局。在发电行业重点排放单位有序参与全国碳市场的基础上，基于我国碳达峰目标的紧迫性，需要尽快将钢铁、化工、水泥等其他重点排放源行业纳入全国碳市场，逐步将全国碳市场行业覆盖排放源占比提高到50%以上。组织其他行业强化碳排放核算，夯实数据基础。尽早明确行业扩容的时间表，给市场以较为明确稳定的预期。争取“十四五”期间，发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等八大行业全部纳入全国碳市场，将碳交易体系作为工业行业碳达峰目标实现的核心政策工具。

 

　　四是逐步引入有偿分配机制，完善配额分配方法。从国内外碳市场经验来看，通过配额有偿分配的实施，企业能够快速积累对碳排放的认识，体现“污染者付费”的环境管理理念，在一定程度上弥补了免费发放所导致效率和公平的缺失，同时也起到了减排的促进作用。建议在全国碳市场免费分配的基础上，适时引入有偿分配机制并逐步提高有偿分配比例，不断优化配额分配方法，充分发挥市场对资源的配置作用，有效调节碳价，提高企业参与碳市场的积极性，促进企业更加科学高效实施减排方案，推动节能降碳新技术、新产业、新业态的发展。

 

　　五是推动非履约主体入市，形成多层次市场结构。在满足监管要求的前提下，按照分层分类、分步推进、审慎稳妥的原则有序引入非履约主体。积极争取金融监管部门支持，逐步引入金融机构（银行、基金、证券等机构）参与碳市场，实现全国碳排放交易市场主体多元化，持续提升市场的覆盖面、流动性和有效性。推动金融机构积极稳妥参与碳市场建设，促进碳市场标准体系的研究和制定，优化金融机构碳市场业绩的评价标准。建立有效监管机制，国务院有关部门沟通协商建立联合监管机制，全国碳排放权交易机构加强对非履约主体入市审核及日常监管工作。随着全国碳市场的不断成熟，逐步扩大非履约主体的种类和数量。

 

　　六是发展碳金融创新，形成有效的碳定价体系和多层次碳市场。依托上海成熟的绿色金融和资本市场体系，丰富交易产品和交易机制，进一步促进全国碳市场价格发现，提升市场流动性。发挥上海国际金融中心的资源和能力优势，以全国碳交易市场为基础，打造国际碳金融中心。推动金融市场与碳市场的合作与联动发展，促进以碳排放权为基础的各类场外和场内衍生产品创新，为交易主体提供多样化风险管理工具。有序推进碳质押（抵押）、碳租借（借碳）、碳回购等多样化的碳金融工具。鼓励探索碳远期、碳期货、碳期权等金融产品交易。支持碳基金、碳债券、碳保险、碳信托、碳资产支持证券等金融创新，充分发挥碳排放权融资功能，满足交易主体多元融资需求。鼓励建立碳市场发展基金和低碳导向的政府投资基金，支持绿色低碳产业发展，形成绿色资金的主要供给来源。适时发布全国碳市场价格指数，推进形成多层次碳市场和打造有国际影响力的碳市场定价中心。鼓励建立气候投融资基金，引导国际国内资金更好投向应对气候变化领域，打造全球绿色金融资产配置中心。探索引入中央对手方清算机制，降低市场参与者信用风险，加强风险管理体系的建设。建立健全市场监管机制，完善风控体系，防范市场风险。

 

　　七是统筹处理好全国碳市场与地方碳市场及其他市场的联动和协同。重点总结和研究地方碳市场在市场建设、碳金融创新等方面的经验，支持有条件的地方在“十四五”期间率先达到碳排放目标。依托地方碳市场的建设经验发展和壮大全国碳市场，加快全国碳配额市场和自愿减排市场、碳普惠市场的整合，加快构建完整的现货产品体系，在全国碳排放配额的基础上，尽快规划将国家核证自愿减排量、碳普惠等集中统一到全国碳排放权交易平台。搭建有效的全国碳市场服务网络，推动全国市场对地方市场、碳减排市场的吸收、联动和融合，实现全国碳市场平台的功能集聚，打造多层次复合型碳市场格局。加强碳市场与能源、环境市场的联动分析，探索碳排放价格信号在碳关联产业之间的传导机制，促进全国碳市场与其他市场的联动发展。

 

　　八是加强国际协作，逐步建设全球碳市场核心枢纽。立足全国碳市场和碳减排市场，结合《巴黎协定》《格拉斯哥气候公约》等新形势下的国际碳交易市场建设要求，研究在清洁发展机制（CDM）、国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）、《巴黎协定》第六条等不同机制下交易对接机制和标准体系。加快国内与国际碳交易机制间的政策协调。鼓励相关行业企业开展低碳领域的国际化实践，探索碳市场的国际区域性联动，拓展碳交易人民币跨境结算业务。加强对未来全球碳价机制、碳市场发展趋势和管理机制的研究和参与，并发挥积极引领作用，通过对国内外不同碳定价机制的探索实践，为后续我国扩大参与国际碳市场积累经验。

 

结语

 

　　建设全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放、推进绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是推动实现碳达峰目标与碳中和愿景的重要政策工具。尽管全国碳市场还处于起步阶段，但从目前的制度体系和市场表现来看，初步显示出市场机制对倒逼企业转型、推进绿色低碳发展的促进作用。随着“双碳”目标的进一步落地，全国碳市场建设逐步进入“深水区”，亟待进一步的探索和升级。结合国内外市场建设经验，全国碳市场仍需从顶层设计、市场体系、交易机制等方面深化推进各项工作，充分发挥上海国际金融中心服务辐射功能，加快打造具有国际影响力的碳交易中心、碳定价中心、碳金融中心。立足更高标准，树立全球视野，服务新发展格局，从全局高度精心谋划其高水平建设和高质量发展，切实平衡好经济发展和碳减排的关系，更好服务“双碳”目标的实现。