在全球层面治理“百年未有之大变局”

 

　　特朗普上台执政后，美国极力批评“全球治理”，并站在“全球治理”的对立面采取了一系列行动，包括退出了一些重要的国际组织（如联合国教科文组织）和关键的多边协议（如关于应对气候变化的《巴黎协定》）。在区域方面，美国退出了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）等。特朗普政府在全球治理问题上的态度和行动，进一步加剧了全球治理面临的困境。

 

　　实际上，“全球治理赤字”扩大的趋势在特朗普政府上台前就已露出端倪。由于WTO主导的全球多边贸易谈判长期无法取得突破，贸易领域的全球治理裹足不前。在这种情况下，奥巴马执政时期的美国和亚太地区其他国家组成的12方于2016年4月签署《跨太平洋伙伴关系协定》，试图“另起炉灶”继续推进全球贸易治理。但是，特朗普政府在2017年上台后，第一个退出的国际协定居然是奥巴马政府精心打造的《跨太平洋伙伴关系协定》。

 

　　不过，需要正确认识特朗普执政后美国的“退群”行动，以避免在判断美国与“全球治理”之间的关系时发生误解。即便“退群”，美国因素实际上仍然渗透在当今大多数全球治理进程之中。那些美国退出或原本就不在其中的国际组织和多边协议，美国与它们的关系仍然复杂。比如，美国并没有参加《联合国海洋法公约》，却“承认该《公约》的大部分内容为习惯国际法。它尽量遵守该《公约》，也希望其他国家这样做”。在退出《巴黎协定》后，美国与《巴黎协定》之间的关系也类似于与《联合国海洋法公约》的关系。

 

　　在上述案例中，美国在全球应对气候变化谈判进程中的复杂角色及其演化尤为值得关注。美国是全球第二大温室气体排放国。奥巴马政府在《巴黎协定》的形成中发挥了关键作用。2016年9月3日，奥巴马宣布美国正式加入《巴黎协定》。然而，特朗普政府完全逆转了奥巴马政府的气候政策。2017年6月，特朗普政府宣布美国退出《巴黎协定》，联合国气候变化治理进程受到严重打击。2019年11月4日，特朗普政府正式启动退出《巴黎协定》的程序，预定在2020年11月4日完成。

 

　　不过，2017年，在特朗普宣布退出《巴黎协定》的同时，美国一些州长组成了美国气候联盟（the United States Climate Alliance），继续支持《巴黎协定》。在政治上，美国国内民主、共和两党在气候问题上针锋相对，分化和对立严重。把气候变化称为“当今生存威胁”的美国众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）率领由参众两院15名民主党议员组成的国会代表团列席了2019年12月举行的联合国气候变化马德里大会，“重申美国人对抗气候危机的决心”。

 

　　即便是退出《巴黎协定》的特朗普政府，也并没有脱离联合国气候变化治理进程。在马德里气候大会举行前夕，美国决定派出由负责海洋及国际环境与科学事务的国务院官员玛西亚·伯尼卡特（Marcia Bernicat）率领的政府代表团参加大会。有人认为，尽管特朗普政府改变了美国的气候政策，但是美国仍然在全球气候变化治理中发挥着某种领导角色。

 

　　尽管如此，这些案例还是启发人们思考这样的问题：缺少了美国的国际协和还能否维系，进而形成没有美国的全球治理？在多边经贸合作领域，在被美国置于被动处境后，一些国家和国际组织已经在相对主动地探索这种可能性。日本和新加坡等国家在缺少美国的情况下，以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》取代《跨太平洋伙伴关系协定》，成为没有美国参与的区域治理的一个突出案例。在全球层面，加拿大和欧盟于2019年7月25日共同宣布，建立一项临时协定或者临时机制，应对WTO上诉机构面临的危机。加拿大和欧盟呼吁其他WTO成员加入这项开放的“临时协定”。2019年12月11日，WTO上诉机构正式“停摆”。接下来，加拿大和欧盟带头的“临时协定”能否发挥某种替代作用，值得继续观察。

 

　　在气候治理问题上，由于美国退出《巴黎协定》，有关欧盟或者中国等发挥气候领导作用的观点很多。在2019年马德里气候大会上，欧盟发布了“欧洲绿色协议”（European Green Deal），设立了在2050年实现“碳中和”（二氧化碳净排放量降为零）的战略目标。“欧盟在气候治理方面的雄心抱负与国际社会的疲态形成鲜明对比”，其在全球气候治理中正在重塑自身的领导作用。

 

　　与美国特朗普政府在全球治理问题上的立场和政策完全不同，全球治理始终是新时代中国外交政策的优先议程，中国正在全球治理中发挥更大作用。中国发起的主要国际倡议或者多边组织，美国也没有参与。在筹办和成立亚洲基础设施投资银行（AIIB）期间（2014—2015年），中国欢迎美国加入其中。但奥巴马政府不仅没有参加，反而因为亚投行问题与中国发生了矛盾。特朗普政府也没有参加亚投行。在“一带一路”倡议方面，中国也欢迎美国参加，但美国却一直在或明或暗地加以反对。中国推进“一带一路”建设，最大的阻力来自美国。

 

　　结 语

 

　　本文从比较历史研究的角度简要梳理了19世纪的“欧洲协和”和1945年以来以联合国为中心的全球治理蕴藏的历史经验及其不足。这项考察表明，19世纪的“百年和平”和1945年以来的世界和平，都与全球治理分不开。历史经验还表明，世界“大变局”往往意味着在一种长期存在的世界秩序趋向终结、新秩序仍充满不确定性之际，世界面临着极端复杂而又十分危险的形势。当此之际，如果对“大变局”缺少有效的集体治理，这种世界性危险很可能会不断被放大并严重恶化，甚至引发历史性的世界灾难。全球治理危机或者说缺少全球治理的局面越是持续，纷争、混乱和无序，越是可能导致更大的冲突，包括世界经济体系的结构性大中断。

 

　　鉴往方能知今，并为未来做好准备。当前的“百年未有之大变局”可以通过加强全球治理来应对。习近平主席在首届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式的主旨演讲中曾指出，世界存在着严重的“治理赤字”。中国参与的二十国集团、金砖合作机制、上海合作组织、东盟地区论坛等重大的新型国际合作，发起的“一带一路”倡议和亚投行等多边合作机制，都对弥补“全球治理赤字”具有重要意义。中国正在与国际社会其他同道国家“共同维护多边主义、完善全球治理”。如果能够切实有效地维持和加强全球治理，21世纪的世界仍然可能享有长期的和平与繁荣。（注释略）